Cuando Colonización se pone de moda

El Instituto Nacional de Colonización (INC) se ha “puesto de moda” en el debate político. Durante muchos años pasó inadvertido por los medios de comunicación más importantes y no constituyó un punto relevante de la agenda política. No recuerdo una trascendencia tan grande en la opinión pública como la que adquirió en las últimas semanas. Ni en mis nueve años de gestión en el directorio ni en los 30 años anteriores el INC tuvo tantas referencias discursivas ni tantas repercusiones políticas.

Debo reconocer que ya antes de las elecciones nacionales de 2019 se escucharon voces críticas, que proponían una revisión institucional y, sobre todo, conceptual. Se centraron especialmente en el papel del Estado y la política de tierras y la posesión estatal de una importante superficie de tierras agrícolas y su alto valor económico.

Cuando se aprobó la ley de urgente consideración (LUC) el tema volvió al tapete con mayor entusiasmo, ya que allí se incluyeron cambios a la normativa del INC, pero aún de manera secundaria y con escasa o nula transparencia, como resultó la breve discusión que se otorgó en el Parlamento de toda la LUC. Los cambios normativos relativos al INC fueron un par de artículos entre más de 500. Y constituyen dos artículos que serían eliminados en caso de aprobarse el referéndum.

Pero la relevancia del tema adquirió su mayor nivel cuando se propuso en la Rendición de Cuentas transferir los recursos financieros del INC, que provienen del impuesto a la renta por la venta de inmuebles rurales. Ese gravamen se cobra por el sobreprecio por el que se venden los campos, es decir, por la diferencia de precio entre la compra y la venta de tierras, a través del impuesto a la concentración de inmuebles rurales (de diciembre de 2011, Ley 18.876). También se redirigen los recursos que se destinan al INC por el adicional del impuesto a las trasmisiones patrimoniales (Ley 18.064, de noviembre de 2006). En total, se transfirieron entre 20 y 30 millones de dólares; con base en la propuesta gubernamental se estima que serán más de 20 millones de dólares anuales los que se utilizarían con otros fines.¹

En este debate se han mezclado argumentos de diversa entidad y calidad, desde asuntos conceptuales e ideológicos, pasando por los aspectos de gestión y valoración de las políticas llevadas adelante por los tres gobiernos del Frente Amplio (FA) en el INC. Todo ello matizado y mezclado con una cuota importante de informaciones equívocas o medias verdades, que conducen a generar una opinión enconada y desvalorizada de la colonización en el país, así como a la imagen de una gestión ruinosa o desatinada de los tres directorios anteriores.

Sumado a ello, como se ha visto sistemáticamente en el discurso político del gobierno, el desconocimiento y el no reconocimiento de las cosas hechas, incluso de cuestiones objetivas, tales como las inversiones, la modernización institucional, la acumulación de recursos y bienes estatales, etcétera. Sin mencionar la mala memoria sobre cómo se encontraban los entes públicos a comienzos del presente siglo.

Todo lo anterior reclama un debate más serio y una clarificación sobre los temas cuestionados recientemente y con tanto énfasis en los medios, especialmente por el señor presidente de la República, algunos ministros, senadores oficialistas y otros voceros.

Trataremos de ordenar, desde nuestra mirada, diversos asuntos del tema colonización. En esta nota abordaremos los puntos del debate reciente, en otra nota comentaremos sobre los artículos de la LUC en cuestión que hacen a colonización. Y, tal vez, amerite otras reflexiones.

Las razones para transferir los recursos financieros del INC

Seguramente se han expuesto varios argumentos, pero algunos de ellos se han reiterado sistemáticamente y parecen los más fuertes para sustentar la propuesta política.

1. El INC tiene 40.000 hectáreas sin adjudicar. En algún caso se dice y en otros se deja entrever: tiene mucha tierra desocupada; actúa lento y mal; tiene mucho trabajo por delante y puede pasar unos años sin comprar tierras.
2. El INC compra tierras a precios muy caros o mayores a los del mercado.
3. El INC compra tierras inundables, que no tienen mayor uso, o elije mal las tierras a comprar.
4. El INC tiene tierras en pastoreo por muchos años, seis o siete años.
5. El INC no atiende el requerimiento de los jóvenes y de productores rurales. En este artículo nos referiremos solamente al primer argumento, y dejaremos expuestos los otros argumentos para otra aproximación al tema.

La falacia de las 50.000 hectáreas sin adjudicar

El señor presidente y otros voceros se han cansado de repetir esta frase en todos los medios y en todas las actividades públicas en las que han participado, con lo que han incurrido en un error muy importante.² La cifra se genera en dos fuentes. Primero aparece con una interpretación errónea de un informe del INC, que incluye superficie de tierra asignada a montes de rendimiento que posee el INC en propiedad y los concesiona, pero no se adjudican a colonos; superficie de represas y zonas aledañas, caminería, los solares de San Javier, que constituyen superficie urbana o suburbana, etcétera. Y, la segunda: el gusto por aumentar las cifras y colorear los resultados permitió al gobierno aseverar que, aun sin comprar tierras, habría fracciones para repartir durante buena parte de la gestión actual.

Veamos los datos con mayor rigurosidad y objetividad.

Anualmente el INC, desde la gestión del FA, procesa entre 11.000 y 15.000 hectáreas. Procesar significa que cada predio que ingresa al instituto se estudia y se discute su utilidad y destino (u objetivo), se planifica en función de la demanda, el tipo de suelo, la infraestructura, la ubicación y otras variables, se realiza el llamado público a interesados, se estudian los inscriptos, se preseleccionan, se entrevistan y se evalúan los candidatos para cada fracción, y finalmente el directorio adjudica. Este proceso técnico es complejo e intervienen varias dependencias institucionales, en las que actúan técnicamente ingenieros agrimensores, sociólogos, economistas, ingenieros agrónomos, abogados, escribanos y otra diversidad de disciplinas, dependiendo de la complejidad del campo y el proyecto.

Es posible que en algún momento de este año se haya acumulado un número mayor al promedio anual. Pero debe recordarse que, en atención a la pandemia, en 2020, desde marzo a julio no se realizó trabajo de campo y en 2021, entre marzo y junio, también se prohibieron las salidas de campo. Es decir que entre 2020 y 2021 por casi nueve meses estuvo inhibido institucionalmente el trabajo de campo. Por lo tanto, se frenaron las adjudicaciones. No se pueden adjudicar fracciones a postulantes que no se han entrevistado. Se requiere conocer en el campo las condiciones de vida y trabajo de cada uno, sus capacidades personales y de recursos, así como los proyectos productivos, antes de asignar una fracción de campo. Se podrán cometer errores, como en algunas oportunidades se reconoció, pero es la única manera de limitarlos.

Desde hace 15 años no se entregan fracciones por recomendación de amistad política, como fue lo usual durante las décadas de 1970 a 1990 y comienzos del siglo XX. El procedimiento técnico por el momento se mantiene y eso ya es un logro de las transformaciones ocurridas en las tres gestiones anteriores. También es la razón que explica los retrasos existentes.

Entre marzo de 2020 y julio de 2021 se adjudicaron 10.481 hectáreas en 102 fracciones individuales y 6.127 hectáreas en 16 fracciones asociativas. Es decir, en total son 16.608 hectáreas en 122 fracciones. Y ¿cuál es el estado actual de tierras sin adjudicar? Lo exponemos a continuación.

En la actualidad existen en proceso de colonización –es decir que no están adjudicadas– unas 19.000 hectáreas. Pero el mayor porcentaje de ellas, 65%, unas 12.300 hectáreas, se encuentran en proceso de adjudicación, o sea, se efectuó el correspondiente llamado público y se están estudiando los candidatos para su asignación.

A ello deben sumarse unas 1.500 hectáreas aproximadamente que tienen el llamado abierto o a realizarse próximamente, o sea, un proceso más reciente, pero avanzado.

Es muy probable que hacia fin de año una parte considerable de estas tierras se haya asignado y el stock total de tierra disponible en la actualidad pueda demorarse en ser adjudicado hasta el primer cuatrimestre del próximo año.

Las restantes 5.000 hectáreas se encuentran en la etapa de planificación, bajo diversas circunstancias, tales como planificación inicial o replanificación, por estar esperando por infraestructura para avanzar en la etapa de planificación, porque tienen contratos de arrendamientos previos, etcétera.

Un instituto dinámico requiere una cola de tierra en proceso de planificación y un estudio de adjudicación y entrega, que no es menor. Esta cola debería rondar entre las 5.000 y las 10.000 hectáreas. Hoy en día tenemos un atraso relativo, pero comprensible.

De lo expuesto caben dos conclusiones: primero, nunca hubo 50.000 hectáreas sin adjudicar; segundo, el stock actual alcanza para asignar y distribuir hasta mediados del año próximo. ¿Y luego? El INC caerá irremediablemente en la inactividad de su principal objetivo: distribuir tierras, colonizar.

Por otra parte, si se le solicita al INC asignar los recursos propios para la compra de tierras, ello implica que las medidas de desarrollo rural se verán francamente imposibilitadas. Estas acciones se basan en los excedentes que se generan de las rentas, algunos recursos presupuestales y transferencias provenientes de las leyes mencionadas. Por lo tanto, la conclusión es que el INC quedará “atado de pies y manos” para la compra, la distribución, el apoyo crediticio, los estímulos a los productores de menores recursos, etcétera.

El otro camino que se sugiere es la venta de tierras, de activos en general o de tierras con valores mayores por estar en áreas turísticas. La venta de tierra en áreas de mayor valor ya fue una medida utilizada por los directorios de la anterior administración para hacerse de recursos. Por lo tanto, en la actualidad no hay muchos campos con dichas condiciones y su venta, por razones jurídicas en la mayoría de los casos, no se puede concretar o se demora.

La venta de tierras a los colonos ya ha sido una política estimulada en períodos anteriores y es una buena manera de facilitar la pérdida de pequeños productores y la reconcentración de la tierra, apoyando la salida de la afectación legal que produce la ley de colonización de 1948.

En consecuencia, no habrá compra de tierras ni distribución, ni tampoco desarrollo rural.

Miguel Vassallo es ingeniero agrónomo.