La sostenibilidad del sistema previsional

El proceso de reforma de la seguridad social se encamina a una segunda etapa. En ella la comisión de expertos planteará alternativas posibles de reforma, en base al documento diagnóstico elaborado. Es necesario entonces, para poder imaginarnos caminos posibles de la reforma y potenciales consecuencias, atender algunos elementos del diagnóstico.

El principal problema que atraviesa el sistema de seguridad social, según los expertos del oficialismo y la representación empresarial, es la falta de sostenibilidad financiera. Esto es, la incapacidad del sistema de generar ingresos monetarios suficientes para contemplar sus obligaciones financieras (básicamente el pago de jubilaciones, pensiones y otro tipo de prestaciones, como seguros de desempleo y enfermedad).

El desbalance en las cuentas del sistema (que es financiado con aportes que hace Rentas Generales) es un problema real. La insostenibilidad financiera del sistema será una realidad, no hoy, pero de no mediar ninguna modificación, lo será mañana (o pasado). Lo destacable del diagnóstico es que este problema (repito, real) se coloca como el principal y el que debe ser el faro de las modificaciones en el sistema previsional y de seguridad social en general.

En la historia del sistema previsional uruguayo han existido múltiples reformas. Algunas han sido estructurales (modificando los pilares del sistema, creando instituciones específicas para encargarse de los asuntos previsionales, centralizando y descentralizando funciones institucionales) y otras paramétricas (alteraciones en los parámetros del sistema, como por ejemplo las edades mínimas para acceder al retiro, la fórmula de cálculo del salario básico jubilatorio, o los años de cotización necesarios para acceder al derecho jubilatorio). En el largo historial de reformas, una causa ha estado presente en muchas de las más importantes reformas (por ejemplo la de 1995, o la de 1979): la sostenibilidad financiera del sistema.

Las reformas que se han planteado mejorar la capacidad financiera del sistema han optado como herramienta por reducir los derechos jubilatorios y empeorar los niveles de las prestaciones reales. Esta característica no es propia de nuestra historia. En su tesis doctoral Dvoskin (2015),¹ ha planteado que la sostenibilidad financiera del sistema previsional fue el centro del debate sobre seguridad social a partir de la implantación del paradigma neoliberal en Argentina. Por otro lado, Arenas de Mesa (2019,)² cuenta que las reformas de la seguridad social exclusivamente orientadas a mejorar la sostenibilidad financiera en América Latina se hicieron a costa de reducir los derechos previsionales de las personas.

Debemos tener en cuenta que la orientación de las reformas previsionales, y cómo se delinean los derechos al retiro y la seguridad económica en la vejez, la enfermedad o la sobrevivencia, depende de muchos factores. Podríamos nombrar la correlación de fuerzas que tengan los distintos grupos de presión en la sociedad (el ejemplo más claro de esto son los beneficios especiales al retiro de las Fuerzas Armadas latinoamericanas, apropiados durante los períodos dictatoriales), la capacidad de generación de riqueza y la forma de distribución en la economía, pero se destaca también la matriz ideológica de los gobiernos reformistas.

La seguridad social es el ámbito institucional en el que se reparten distintos riesgos en la sociedad. Ser viejo o vieja, quedar incapacitado o incapacitada, estar enfermo o enferma, o sobrevivir a la persona que es la principal fuente de ingresos en el hogar, son riesgos que atraviesan las personas a lo largo de su vida. La seguridad social, entonces, distribuye esos riesgos socialmente, asignando derechos y obligaciones. Esta asignación responde, sobre todo, a un imperativo ideológico sobre cómo debe funcionar una sociedad y cuál debe ser la relación entre los individuos y la comunidad. Teniendo todo esto en cuenta, ¿qué reforma podría esperarse proviniendo del gobierno del “cada cual ajusta su propia perilla” y del “malla oro”? El objetivo de mejora de la sostenibilidad financiera, sumado al dogmatismo liberal que sustenta este gobierno, permite prever alternativas de reformas que dinamiten los mecanismos de solidaridad intergeneracional de nuestro sistema, endurezcan las condiciones para acceder al derecho jubilatorio y posterguen a mayor cantidad de personas (especialmente a mujeres) del derecho a la seguridad económica en la vejez.

Si bien han abundado las reformas previsionales orientadas a mejorar la sostenibilidad financiera, no menos cierto es que los mecanismos desatados para cumplir sus objetivos fueron socialmente insostenibles. Así como señala el trabajo de Forteza (2007),³, que no existen sistemas con trayectorias financieras insostenibles porque tarde o temprano existirá un ajuste que las coloque en la senda del equilibrio financiero, podría decirse algo parecido de la “sostenibilidad social” (término apropiadamente difundido por los representantes del Frente Amplio en la comisión de expertos). Las reformas de 1979 y 1995, al crear mecanismos de recorte y mercantilización de derechos previsionales, generaron el aumento de la presión social que derivó en reformas con saldos positivos para la población. A la reforma de 1979 le siguieron modificaciones revaluatorias de las pasividades en 1986, 1987 y 1989. A la reforma de 1995 le siguió la reforma flexibilizadora de 2008, orientada a mejorar los niveles de cobertura del sistema.

La reforma que se viene, por el contexto económico, social, político e ideológico que la enmarca, se prevé como un ataque a los derechos previsionales de un gran sector de la población, y una avanzada de los mecanismos de mercantilización en el sistema. Lo que parece menos claro es qué caminos tomará la respuesta a dicha reforma, qué horizontes alternativos son deseables para ser planteados en la discusión previsional. Si bien el sistema actual de reparto intergeneracional administrado por el Banco de Previsión Social tiene grandes fortalezas, no es menos cierto que tiene profundas debilidades. La falta de incitativa en la procura de alternativas fue una de las críticas en el accionar de las organizaciones políticas y sociales contrarias al régimen de las AFAP en la reforma de 1995.

Para poder subsanar este problema se necesita iniciativa programática que logre contraponer el modelo mercantilizador y regresivo que se avecina. Como dijo Michael McCarthy en la primera etapa del webinario organizado por la cooperativa Comuna,⁴, un primer paso para elaborar alternativas en materia de seguridad social no debería ser mirando modelos de otros países, sino eligiendo qué principios deberían orientar nuestro sistema y en función de ellos ver qué mecanismos serían necesarios para cumplirlos. Desde nuestra perspectiva, sería deseable caminar hacia la construcción de un sistema solidario, universal y desmercantilizador, donde el derecho a la seguridad económica en la vejez sea inherente a la condición de habitante del país, no sólo a la acreditación de determinados años de trabajo formal. Es imperioso empezar a colocar los horizontes deseables para poder caminar hacia ellos y para poder generar una fuerza suficiente que resista las consecuencias sociales negativas que probablemente la reforma que está en proceso va a generar.

Hugo Dufrechou es economista, integrante de Cooperativa de Trabajo Comuna.