OSE: cuando el Estado renuncia a su rol para que lo realicen privados, y con ventajas

Recientemente se conoció la aceptación del Directorio de OSE de una propuesta de “iniciativa privada” llamada “Proyecto de Universalización del Saneamiento en el Uruguay”, presentada por un consorcio formado por tres de las mayores empresas constructoras del país en el rubro –Saceem, Teyma, Ciemsa– y una cuarta de origen brasileño.

La noticia fue informada por Twitter al finalizar la reunión del Directorio de OSE e inmediatamente comentada y alentada por el presidente de la República, así como fue anunciado su apoyo incondicional por el ministro de Ambiente.

Detrás de esta noticia, que puede parecer auspiciosa y positiva, se esconden varios aspectos riesgosos y falacias concretas, ni bien se profundiza un poco en el tema.

Esta “iniciativa privada” propuesta está enmarcada en la Ley 17.555 de reactivación económica, de setiembre de 2002, aprobada luego de la crisis, durante el gobierno de Jorge Batlle, para incentivar el desarrollo de propuestas de los privados que no estaban siendo abordadas por el Estado.

Dicha norma prevé que las propuestas que sean aceptadas, luego de un estudio de factibilidad a costo del proponente, se liciten o concesionen mediante llamados públicos, en los cuales los proponentes tendrán una ventaja de 5% a 20% del precio, y la posibilidad de igualar la mejor oferta. Esta ventaja no es gratuita. La deben pagar los usuarios mediante sobrecostos. En este caso serán los uruguayos de esta generación y sus hijos, por lo menos. Pero este no será el único sobrecosto que pagarán los uruguayos.

Es necesario aclarar que el título de la propuesta es erróneo, pues la mencionada “universalización del saneamiento” no alcanza ni a Montevideo ni a las localidades de menos de 2.000 habitantes. Por tanto, más que un proyecto de universalización del saneamiento, la propuesta es un desproporcionado plan de obras de saneamiento para OSE, como lo llamaremos de aquí en más en esta nota.

El plan de obras propuesto

Dicho plan de obras es propuesto por un consorcio de empresas constructoras, por lo que difícilmente sea el plan más eficiente y conveniente para la población, y para el desarrollo de una política pública como el servicio de saneamiento, sino el plan que más obra factura y el que más les conviene a las empresas que lo proponen.

Ello es lo que explica la sobreinversión desmedida planteada, volviendo a la construcción de miles de kilómetros de alcantarillado, y casi 100 plantas de tratamiento de efluentes nuevas o ampliadas, con los consiguientes riesgos de quedar sin población conectada, y plantas de tratamiento fuera de funcionamiento o con altos costos de mantenimiento asociados, como la experiencia nacional e internacional lo verifican.

De lo conocido por medio de la prensa, el mencionado plan de obras considera “el diseño y construcción de 54 nuevas plantas de tratamiento de líquidos residuales, y la ampliación de 40 plantas ya existentes; 3.472 kilómetros de colectores de alcantarillado sanitario; y 246.973 nuevas conexiones domiciliarias nuevas [...] en 124 localidades del interior con más de 2.000 habitantes, con un costo estimado de 975 millones de dólares, más un costo de operación y mantenimiento de 685 millones de dólares en los próximos 30 años”.¹

Este plan de obras presentado no es una iniciativa innovadora ni imprevista como para ser considerado como iniciativa privada en el marco de la mencionada ley, sino que es parte de las obligaciones propias de la OSE como responsable del servicio de saneamiento en el interior del país. La propia reglamentación de la ley mediante el Decreto 442/002 establece como requisito “que la obra o el servicio respectivo no esté, al momento de la presentación, siendo estudiada por los organismos mencionados en el artículo primero para ser ejecutada por ese sistema o por otro que haya determinado la administración de acuerdo a las normas sobre contratación administrativa vigentes”.

Por tanto, es cuestionable que se presente como iniciativa privada un plan de obras que el organismo responsable debe realizar como parte de sus cometidos no delegables. Pero además, dicho Plan de Universalización de Saneamiento ya existe, y es tomado incluso como insumo por la propia propuesta, aunque su concepción es diferente, y mucho más costosa, tanto en inversión como en mantenimiento.

Por último, también es probable que la iniciativa sea inconstitucional, en la medida en que junto con la construcción se prevé licitar su operación y mantenimiento, por los próximos 30 años, contraviniendo el artículo 47 de la Constitución, que establece que “el servicio público de saneamiento será prestado exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales”.

El Plan Nacional de Saneamiento aprobado en 2020

Más allá de la obligación de OSE de planificar sus inversiones, el país ya cuenta con un Plan Nacional de Saneamiento² que fue aprobado mediante el Decreto 14/020, del 18 de enero de 2020, del que OSE fue parte fundamental, con el objetivo de alcanzar la universalización del saneamiento a 2030, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible comprometidos por nuestro país en el marco de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas.

El costo estimado de inversión para cubrir la totalidad de la población del interior del país ronda los 555 millones de dólares, más 208 millones de costos de operación y mantenimiento; es decir, menos de la mitad de los costos estimados de la iniciativa privada propuesta (763 millones frente a 1.660 millones). Dicho plan fue elaborado por técnicos de la Dirección Nacional de Aguas (Dinagua), del anterior Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de la Secretaría de Ambiente, Agua y Cambio Climático en el marco de sus competencias, entre 2018 y 2019, con apoyo de un grupo de trabajo integrado por representantes de la OSE y de otros organismos estatales, con instancias de participación con representantes de todas las intendencias, y estudios varios de consultoría realizados con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.

La estrategia del Plan Nacional de Saneamiento aprobado es la progresividad y la diversidad de soluciones, en base a las infraestructuras existentes y la densidad de viviendas por hectárea, con resultados mucho más económicos y razonables que optimizan la inversión y los recursos disponibles.

En las zonas de mayor densidad de población el saneamiento se realiza mediante redes de alcantarillado; en zonas de densidad media, mediante retiro con barométricas. En ambas el efluente se trata en plantas de tratamiento para la protección del ambiente. En áreas de menor densidad la disposición se realiza en el mismo predio de manera controlada. Se consideran además soluciones en particular para las zonas balnearias y los asentamientos irregulares.

Este plan prevé la ejecución de 15 programas, entre los que se destacan los primeros tres referentes a su planificación: 1) la creación de la Unidad de Coordinación Centralizada del plan, similar a la solución propuesta en la iniciativa; 2) la priorización de inversiones; y 3) la adecuación normativa. Estos programas son los que permiten el financiamiento, la coordinación, la ejecución, la comunicación y el seguimiento del propio plan.

Las “innovaciones” de la iniciativa privada y sus consecuencias

La “innovación” del plan de obras propuesto sería el exiguo plazo de cuatro años para su ejecución, además de su estrategia basada totalmente en alcantarillado tradicional, con mayores costos y tiempos de ejecución. Esto desconoce estudios, experiencias y esfuerzos realizados en nuestro país y en el exterior.

Para cualquiera que conozca la realidad del sector y la complejidad de las tareas que implica, resulta prácticamente imposible que pueda realizarse en tan breve plazo un volumen de obras como el propuesto, con cientos de frentes abiertos que deben coordinarse de manera escalonada.

Las redes de saneamiento funcionan por gravedad, y en general se instalan por el eje de la calle, a profundidades importantes y muy precisas, muchas veces en suelo rocoso o bajo la napa freática. Su diseño requiere relevamientos topográficos y de territorio precisos, luego deben realizarse los proyectos ejecutivos de cada cuadra de colector, resolverse intersecciones con otros servicios, etcétera. Se deben realizar los pliegos y las especificaciones técnicas, para convocar a licitación, adjudicar y luego ejecutar las obras propuestas. Abrir zanjas, romper pavimentos, instalar cámaras y tuberías, probarlas, reponer los miles de kilómetros de pavimento, entre otros, además de realizar lo correspondiente con cada planta de tratamiento de efluentes a instalar. Y además, para que se logre la conexión efectiva de los vecinos a las redes deben realizarse obras en las sanitarias internas que exigen un esfuerzo importante de cada familia, y un trabajo social y de apoyo técnico y económico fundamental para concretar la conexión de los vecinos frentistas a las redes.

Es evidente que las obras propuestas implican plazos mucho mayores que los declarados, y que las empresas proponentes exigirán las ventajas del procedimiento para todas las obras consideradas, asegurándose un volumen de obras desproporcionado por un largo tiempo.

Nada nos sorprendería que la propuesta del consorcio de las cuatro empresas constructoras implique mecanismos de licitación en cuatro paquetes de obras para cubrir las 124 localidades propuestas, en las que cada una de ellas tendrá un considerable volumen de obras, a las que por su tamaño sólo podrán aplicar las empresas proponentes, y eventualmente empresas constructoras internacionales, que competirán en desventaja.

Este mecanismo conspira contra todos los principios de la libre competencia que deberían guiar las acciones del Estado para, entre otras cosas, lograr los menores costos. Más aún, es de esperar que las cuatro empresas proponentes coordinen la presentación y eviten la competencia, lo que sería contrario a las normativas de defensa de la competencia.

Los efectos de esta escasez de competencia, y del privilegio de hasta 20% en el precio ofertado, implicarán, además de mayores costos para el Estado, el acaparamiento de las licitaciones de las próximas inversiones del sector por parte de las cuatro empresas proponentes, que seguramente luego subcontratarán a múltiples empresas locales de menor escala, pero sin mayores garantías, ni procesos transparentes de asignación.

Otra de las “innovaciones” planteadas es el mecanismo de coordinación del financiamiento, proyecto y ejecución del gasto por una figura pública no estatal como la Corporación Nacional para el Desarrollo, mediante un fideicomiso. Este mecanismo no es una innovación propia de la propuesta, sino un mecanismo del Estado creado justamente para fines como el descrito, quien además asumirá la búsqueda de los fondos y se hará cargo de la garantía soberana de estos, con los costos de los riesgos asociados.

En síntesis

De las pocas informaciones de la iniciativa privada con que se cuenta a la fecha, se advierten desde ya algunos aspectos preocupantes que merecen una discusión y una justificación necesaria.

1. Respecto de la comunicación y confidencialidad de la iniciativa, sólo conocemos las notas de prensa y declaraciones de las autoridades de OSE, que dicen haber aprobado la iniciativa, pero esta sigue clasificada como confidencial. Si la aprobaron, debería ser pública, y si aún no la aprobaron, no podrían informar los detalles que se informaron. En cualquiera de los dos casos hay algo que no se está cumpliendo.
2. Respecto de los contenidos informados, se trata de una iniciativa privada que asume un rol esencial de OSE como organismo ejecutor de las políticas públicas de agua potable y saneamiento, como el financiamiento, la ejecución y la operación del saneamiento en el interior del país, condicionándolo a un plan de obras propuesto en la iniciativa por un consorcio privado.
3. Dicho plan de obras cuesta más del doble que la solución propuesta en el Plan Nacional de Saneamiento aprobado por el Poder Ejecutivo en 2020, pero además es irrealizable en los plazos propuestos, e inconveniente en la estrategia de ejecución, que promueve la concentración y el acuerdo de precios a las empresas constructoras proponentes, y además les otorga la ventaja de un sobreprecio de hasta 20%.

Esta propuesta para la realización del saneamiento en el interior del país fue acogida inmediatamente, sin cuestionamiento alguno, por el ministro de Ambiente, las autoridades de OSE y legisladores oficialistas. Ese parece ser el mecanismo de actuación del gobierno, que se niega a asumir las competencias esenciales del Estado, a cualquier costo, para dejarlas en manos de grandes corporaciones de privados, que obviamente las definirán a su conveniencia.

Se ven aquí dos maneras opuestas de concebir una política pública como el saneamiento: una, asumiendo la responsabilidad que corresponde desde el Estado, mediante un Plan Nacional de Saneamiento realizado con participación de todos los actores; y otra, aceptando sin condiciones un plan de obras por medio de una iniciativa privada de un consorcio de las principales empresas constructoras, de dudosa legalidad, que resulta mucho más costosa e inconveniente.

Daniel Greif es ingeniero civil. Fue director de la Dinagua (2015-20) y presidente de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (2010-15).