La transformación educativa en su laberinto: el autopalo en la rueda

“Yo no sé cuál es la transformación educativa. Busco, leo, releo, y la verdad es que no encuentro la sustancia sobre la que se apoya la reforma educativa”. Danilo Astori, la diaria, 19/11/2022.

En columnas anteriores señalamos que las propuestas de la transformación educativa referidas al marco curricular, inclusión de competencias en las asignaturas y centros de tiempo extendido en educación media no eran una novedad, eran la reinvención de la rueda.¹ Señalamos también que la transformación tenía restricciones temporales, económicas y políticas.

Analicemos en esta columna las restricciones políticas desde la perspectiva del diagnóstico y de la gestión del cambio. Una advertencia: debe quedar claro que no están en discusión la necesidad de marcos curriculares, el ingreso a las habilidades del siglo XXI, las modalidades de tiempo extendido, así como tampoco la capacidad de los técnicos. El problema principal de esta transformación es de gestión del cambio.

Cuando la educación ingresa en la arena de la política partidaria

El desconocimiento público de estos antecedentes y la propaganda pública –eso sí que por primera vez– para que apoyen la transformación educativa no dice nada de lo hecho en las anteriores administraciones. Junto al desconocimiento de los avances realizados en las administraciones anteriores, aparecen una y otra vez, dichas por el presidente, algunos legisladores de la coalición y jerarquías de gobierno, frases como “no se hizo nada en 15 años”, “el desastre que nos dejaron en educación”, “somos de los últimos países de América Latina junto con Guatemala, Honduras y Haití”.

Esto sucede cuando la educación se transforma en arena de la disputa política electoral. Hay un diagnóstico político que se aleja del diagnóstico técnico. Se arma un relato falso de que todo está mal, que no se hizo nada en 15 años y, como resultado, aparece esta modalidad exprés de transformación educativa que tiene como plazos los tiempos políticos –y no los educativos–, con el objetivo de “cumplir” antes de 2024 con una reforma. Una reforma en seis meses sin participación real, cuando los demás países tienen como mínimo seis años; un ingreso de la nueva reforma en la totalidad de los grados a la vez, cuando todos los países lo hacen grado a grado y a veces con modelos piloto. ¡Seremos un ejemplo en el mundo: mientras que Finlandia demora seis años e ingresa grado por grado, nosotros lo haremos en un año solo!

Seguramente, no se avanzó lo necesario y debe encararse una reforma radical, entendiendo por radical que llegue al aula, a los docentes y a los alumnos, que mejore los aprendizajes, que sea sustentable y apropiada por la comunidad educativa. El contexto que tenía la educación en 2005 era de muchos lustros de asfixia económica con menos de 2% del producto interno bruto (PIB) de inversión en educación, cuando el promedio de América Latina era de 4,5% del PIB. También de deterioro de la infraestructura edilicia, de liceos de cuatro turnos y retrasos serios en cobertura del sistema.

El modelo de cambio

En todos los modelos de cambio educativo, de diseño y gestión de las políticas públicas y de teorías del cambio se establece que debe haber un diagnóstico consensuado y es necesario lograr los máximos apoyos de los actores principales, políticos y educativos. Dos elementos clave que no estuvieron presentes en esta transformación educativa. A este problema de diseño se agregan las continuas alusiones al relato de crisis terminal del sistema educativo con objetivos políticos, que no se condice con la realidad de los diagnósticos técnicos. Esta estrategia de confrontación permanente genera una grieta entre los reformadores y el colectivo docente –así como con la oposición– que reduce cada vez más los posibles apoyos y desata los naturales procesos de las coaliciones de veto descritos en la literatura especializada de cambio.

Por otra parte, no se puso en consideración el cambio en la correlación de fuerzas cuando los sindicatos de la enseñanza obtienen más de 70% de apoyos en las elecciones de consejeros al Codicen y la mayoría sustantiva en las elecciones de las Asambleas Técnico Docentes (ATD). Tampoco se estimó la reducción de tiempo para desarrollar las acciones a partir de la pandemia. Es decir, los cinco años previstos en el Presupuesto quinquenal se redujeron a tres y –lo más negativo– no advirtieron la reducción del apoyo de los docentes a un cambio. Este era un momento de recalcular. Ante una realidad tangible –en votos– se optó por un enfoque demoscópico, abusando de encuestas internas que sólo sostenían que era necesario un cambio, pero seguro que no este. A ello se suma la extravagante visión de que los dirigentes sindicales, los sindicatos y las ATD no representan a los docentes, adhiriendo a la vieja teoría de las mayorías silenciosas.

El análisis técnico

Veamos dos visiones técnicas que se diferencian del relato político de crisis terminal de la educación uruguaya y que vienen de lugares insospechados.

“Hoy en el debate público escuchamos que Uruguay está peor que nunca en materia de aprendizajes, lo cual no es cierto. [...] El tercer argumento circula en el debate público y la confrontación política necesaria: el problema es que no hemos hecho nada para cambiar la situación de la educación. Este argumento es simplemente falaz”. Libro abierto Eduy21 (pp. 18, 34-35).

“El sector educativo en Uruguay ha tenido mejoras significativas en las últimas décadas. El país ha experimentado mejoras sostenidas en las tasas de acceso en todos los niveles educativos. [...] En términos de resultados de aprendizaje, Uruguay se desempeñó 0,7 años por delante del promedio de la región de ALC [América Latina y el Caribe] en Lectura, 1,0 años por delante en Matemáticas y 0,8 años por delante en Ciencias, lo que lo convierte en el segundo mejor desempeño de la región, después de Chile, en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) de 2018”. Proyecto Fortalecimiento de la Pedagogía y la Gobernanza en las Escuelas Públicas de Uruguay (P176105). (The World Bank. 17/12/2021, p. 9.).

Como puede verse, la iniciativa Eduy21 y el Banco Mundial –en acuerdo firmado por el actual Codicen– no están de acuerdo con el relato político que sostienen las autoridades de gobierno y que tanto daño –en reducción de potenciales apoyos– le han hecho a su propio proyecto de transformación.

Algunos datos para un diagnóstico técnico de lo ocurrido entre 2005 y 2019

En el cuadro adjunto se resumen los principales resultados del período. En primer lugar, hubo avances institucionales claves: la Ley de Educación Común de 2008, la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed), la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), el Plan Ceibal y la Universidad Tecnológica (UTEC), resultado de compromisos electorales o de acuerdos interpartidarios cumplidos.

La cobertura de tres años pasó de 46,3% a 75,8%; en cuatro años se aumentó la cobertura de 76,5% a 94,2%. Un aspecto que pasa desapercibido es haber logrado la universalización de la educación media básica, con 98% de jóvenes de 12 a 14 años escolarizados, igual guarismo al de primaria. En la edad de 15 años se incrementó la cobertura, manteniendo los resultados de aprendizaje, de 76,5% en 2003 a 91% en 2018 (PISA, 2019).

En cuanto a la promoción en ciclo básico de los liceos, pasó de 67% en 2011 a 87% en 2019. El indicador estrella del relato político, los egresos de educación media, han tenido un avance sustantivo pero aún lejos de lo necesario. Según el Ineed, tuvo un aumento de 10 puntos porcentuales en jóvenes de 21 a 23 años con bachillerato completo: en 2006 era 36,9% de egresos y en 2019, 46,6%. Según Cepalstat, entre los 20 y 24 años se pasó de 27,9% en 2006 a 43,3% en 2019. Aquí el problema son las altas tasas de repetición, que según estudios recientes de trayectorias educativas están evolucionando satisfactoriamente. Asimismo, como se evidencia en PISA, el aumento de cobertura se observa en los sectores más vulnerables. En el bachillerato se duplicó el egreso de 20% de los jóvenes de contextos más vulnerables (quintil 1) que representa 34% de jóvenes del país, pasando de 8% en 2006 a 18,5% en 2019.

Por otra parte, en las comparaciones, lo que no se tiene en cuenta es que varios de los países que tienen más egresados de media que Uruguay los tienen en menos años de educación formal. Cuando comparamos con 12 años de educación formal, el orden cambia. Varios países presentan, además, una dispersión importante de egresos por nivel en su población, es decir, los altos egresos de bachillerato conviven con poblaciones sin culminar primaria de entre 15% y 53,9%, cuando Uruguay y Argentina tienen el guarismo más bajo (4%).

En el período 2006-2019 se produjo una baja de la repetición en Primaria de 7,9% a 3,5%, que en el 20% de las escuelas de contextos más desfavorecidos pasó de 16,5% a 9,4%. Las escuelas de tiempo extendido pasaron de 102 a 284 y sus matrículas de 20.472 a 61.765, respectivamente.

Las modalidades de tiempo extendido en educación media básica –que no existían en 2006– llegaron a ser 70, con una matrícula de 18.595 alumnos. Fueron creados 26 centros educativos asociados (CEA) con 3.996 alumnos, un concepto clave de disponer ciclo básico en el mismo predio que las escuelas primarias. En Secundaria, en 2019 ya había 37 liceos de tiempo extendido y siete liceos de tiempo completo con 14.599 alumnos.

El discurso público del gobierno –y la propaganda de apoyo a la transformación– no dice que gran parte de los 60 centros María Espínola (CME) que se prometen para 2025 ya eran de tiempo extendido con alimentación, apoyo pedagógico y figuras de coordinadores. A manera de ejemplo, 12 de los 23 CME que estarán funcionado en 2023 ya eran CEA de tiempo extendido en 2019; y, seguramente, en 2024 ingresarán los restantes CEA en este modelo CME. En Secundaria, en 2023 habrán pasado a CME cinco liceos que ya eran de tiempo completo y de tiempo extendido, se harán 13 transformaciones de liceos chicos –de menos de 200 alumnos– y se crearán sólo dos liceos nuevos.

En el período 2006-2019 fueron creados 16 nuevos jardines de infantes, 40 nuevos liceos y 39 escuelas técnicas. Se produjo la mayor inversión edilicia desde la restauración democrática: 1.333 millones de dólares. Se pasó de un gasto de 3,1% del PIB en 2005 (de un PIB de 16.000 millones de dólares) a 5,1% (de un PIB de 60.000 millones de dólares) y casi se duplicaron –en términos reales– los salarios de los docentes.

Resultados de aprendizajes

Podríamos hacer una revisión de las pruebas nacionales e internacionales en primaria y media, pero las pruebas PISA son un resumen de la situación de los jóvenes cuando tienen 15 años.

En términos de resultados, veamos lo que dice el Informe Internacional de la prueba PISA 2019 en los análisis por país y en relación con Uruguay: “En las tres áreas, los resultados de los estudiantes de menor desempeño mejoraron desde la primera participación de Uruguay en PISA, mientras que entre los de altos desempeños descendió o no tuvo cambios significativos. Esta tendencia tuvo como resultado una reducción de la brecha entre estudiantes de más alto y más bajo desempeño en el período. Uruguay incrementó la cobertura educativa de sus adolescentes de 15 años desde 2003. En 2018, PISA cubrió 78% de la población de 15 años en Uruguay, en comparación con el 63% en 2003 y 2009. El aumento de la matrícula implica inclusión de estudiantes más vulnerables académicamente, por lo tanto, mantener los rendimientos promedio en un mismo nivel, mientras aumenta la cobertura, es siempre una señal de mejora en el sistema educativo. Bajo el supuesto de que los jóvenes de 15 años que no asisten al sistema se hubieran desempeñado por debajo de la mediana de puntajes, Uruguay mostraría una mejora en los desempeños de 15 puntos en lectura, de 7 en matemática y ciencias cada tres años” (OECD, 2019).²

En suma, la transformación educativa no presenta nada sustantivamente nuevo, desconoce lo hecho en las anteriores administraciones, no se basa en un diagnóstico consensuado, se erige como una reforma de gobierno, se hace enfrentando a los docentes, no hizo un análisis de actores para lograr procesar el cambio y rectificar rumbos.

La transformación educativa será un caso de estudio para los politólogos y un ejemplo de cómo un gobierno se puede poner palos en la rueda a sí mismo.

Martín Pasturino es docente egresado del IPA y exconsejero de Secundaria.