Descentralización y desarrollo territorial: la batalla por los recursos y la participación

En la diaria Economía del lunes 1º de agosto se publicó una muy rica entrevista a Gustavo Viñales, del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), en relación a un estudio que ha venido examinando asuntos muy relevantes para la descentralización política en Uruguay. Allí se analizan elementos críticos, como indudablemente lo son las transferencias y las alternativas de readecuación fiscal. En dicho intercambio se refiere a su vez a una serie de aspectos subyacentes de la investigación realizada, que examina varias de las aristas que afectan un proceso, como indudablemente ha sido y es el proceso de la descentralización política. En el presente artículo no se pretende minimizar ni discutir la pertinencia de las dimensiones relativas a las transferencias generadas desde el gobierno central a los gobiernos subnacionales y las posibles proyecciones en términos de adecuación fiscal, pero sí se propone incorporar otros elementos a la discusión. La descentralización política como proceso implica transferir recursos, pero también exige avanzar en trasladar capacidades y poder de decisión a las escalas territoriales. Resulta oportuno incorporar al análisis algunos riesgos y oportunidades que también entendemos que afectan en forma determinante el proceso de descentralización en el país.

Como todo proceso, la descentralización política puede registrar avances y retrocesos, oportunidades y amenazas. La referida entrevista a Viñales clarifica meridianamente las múltiples variables que intervienen en el asunto, así como los nudos críticos desde la coyuntura actual hacia el futuro. Avanzar en principios descentralizadores fundamentales como la eficacia, la eficiencia y la equidad no son aspectos que sólo involucran los recursos financieros, los aspectos fiscales y transferencias intergubernamentales. Creo que es vital subrayar la necesidad de identificar y construir amplios acuerdos políticos en esta temática. Me refiero a acuerdos de alta política que posibiliten efectivamente continuar caminando y no retroceder, como por ejemplo ha sucedido en otros países de la región en estos temas. En anteriores ocasiones hemos señalado que Uruguay mantiene un enorme sesgo, en la medida que cuenta con políticas públicas que mantienen una concepción centralista y sectorial. Entonces, no alcanza con discutir asignaciones de recursos: hay que hablar de capacidades y hay que ser audaces también en un enfoque de la descentralización que no se limite a lo financiero o a la desconcentración de servicios, sino que genere músculo para transferir decisión a la escala de los territorios. La política pública en Uruguay impulsada por todos los partidos, cada uno con su impronta, ha mantenido una fuerte tendencia a territorializar dispositivos, pero no a construir desde el territorio.

Lo anterior no implica en absoluto desconocer la necesidad de instalar en la agenda una discusión que abarque la perspectiva de avanzar en mayor federalismo fiscal, por ejemplo. Pero antes de llegar a eso habría que profundizar el análisis actual del estado del arte de la descentralización en Uruguay. La descentralización, que no empezó con los municipios, incorporó nuevos hitos y por lo tanto la necesidad de mejorar la articulación con la integración de ese tercer nivel gubernamental.

En el escenario actual de la descentralización política, parece muy importante subrayar que las transferencias no sólo deben mantenerse, sino profundizarse. Pero además los criterios que las sustentan deben robustecer su marco lógico y técnico, por lo tanto mejorar indicadores que trasciendan las discrecionalidades y las suspicacias políticas. Esas discrecionalidades, lejos de la “viveza criolla”, en definitiva conspiran en el mediano y largo plazo contra todo un proceso que se enfoque hacia los principios vertebradores de eficacia, eficiencia y equidad territorial.

Cabe recordar que la vigente ley de presupuesto planteaba la intención de modificar las alícuotas de distribución de la partida constitucional del artículo 214. Eso ha tenido una complejidad inmensa al momento de discutirse y materializarse. Asimismo, como mecanismo de compensación se creó el Fondo de Asimetrías, que también se discutió y finalmente avaló en el Congreso de Intendentes, aunque con notorias brechas para algunos departamentos claves.

Actualmente la partida presupuestal que regula el artículo 214 de la Constitución mantiene estables desde 2005 los porcentajes de distribución. Los criterios allí mencionados refieren a superficie territorial, necesidades básicas de la población, inversión del PIB y población de cada departamento. Si se realizara una adecuación en el tiempo de esos indicadores, contemplando las tendencias demográficas, sociales y económicas, podría por ejemplo sustentarse la necesidad de aumentar los porcentajes de las partidas correspondientes a departamentos como Montevideo, Canelones o Rivera. Sin embargo, no ha acontecido nada en esa perspectiva. Para Rivera se obtiene una compensación alternativa relativa con el Fondo de Asimetrías, pero Montevideo y Canelones no son contemplados en ese instrumento. A eso habría que agregar lo ya sucedido con la desaparición del Fondo de Inversión Metropolitano, que en el período 2015-2019 se había creado como mecanismo de compensación para los dos últimos departamentos mencionados.

La Rendición de Cuentas actual presenta una propuesta que, vale destacar, ha sido unánimemente aprobada por el Congreso de Intendentes, pero que mantiene un sesgo que perjudica al área metropolitana. Departamentos claves como Montevideo y Canelones, que si bien pesan decisivamente en la producción y el empleo nacional, también por su concentración demográfica registran el mayor número de personas pobres y en situación de vulnerabilidad, quedan una vez más relegados en términos de transferencias desde el gobierno nacional. Cabe reconocer que, en este punto, también pierden otros departamentos relevantes como Maldonado, Colonia y Soriano.

En definitiva, la partida compensatoria de 250 millones de pesos asignada al Fondo de Asimetrías en el marco de la Rendición de Cuentas se distribuye en un 20% manteniendo el criterio establecido por el artículo 214 y distribuye el 80% restante entre los departamentos de Cerro Largo, Treinta y Tres, Rivera, Artigas, Salto y Tacuarembó. Los criterios que sustentan eso son bastante vidriosos y fueron definidos por la actual conducción de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Los criterios propuestos para las referidas redistribuciones, si bien consideran una serie de características –territoriales, poblacionales, de salario y necesidades básicas insatisfechas–, no atienden aspectos claves que inciden luego en su medición. Por ejemplo, el poder de compra no es el mismo en todo el territorio nacional, entonces la variable salarial o las escalas de precios inciden en forma muy distinta para alguien que vive en departamentos de frontera con respecto a las ciudades más pobladas del país.

Entonces, para referir a los elementos esenciales de un pilar de la descentralización política como el de las transferencias presupuestales desde el gobierno nacional parece vital profesionalizar los procesos de construcción de evidencia. Ese es en definitiva el enfoque para que la decisión política se sustente en información de calidad y no en la discrecionalidad o el famoso “ojímetro” de turno. En relación a ese desafío, la inminente realización del Censo de Población puede ser una gran oportunidad para mejorar y robustecer procesos. Es vital avanzar en materia de sistemas y herramientas de gestión de información territorial para que contribuyan a las agendas de desarrollo en las distintas escalas.

En el horizonte, incluso bastante antes de las discusiones que una agenda de descentralización debe contemplar, hay aspectos a atender para evitar retroceder. Las brechas fiscales y las capacidades no sólo deben alcanzar al segundo nivel de gobierno, deben integrar a los municipios en base a propuestas viables y progresivas. Las transferencias intergubernamentales deben superar la picardía política e integrarse a una discusión con la mira bien alta.

Volviendo a resaltar la muy rica nota con Viñales en la diaria, se comparte que transferir recursos desde el gobierno central es una condición necesaria pero no suficiente y también se comparte la importancia de construir una agenda que gradualmente pueda ir incorporando aspectos de ampliación de competencias y atribuciones. El otro día, dialogando con un alcalde, me insistía en lo importante que sería que algunos ministerios con alto impacto en sus comunidades, por ejemplo, dispusieran de partidas específicas para cada municipio. Pero lo interesante es que esas partidas se pudieran definir desde un enfoque territorial y no con la matriz de planificación sectorial presupuestal acostumbrada. Habría que analizar las posibilidades de materialización efectiva, por cierto. Más allá del ejemplo, parece imperioso empezar a discutir si no ha llegado el momento de robustecer a esos actores, ya no con dinero y transferencias acotadas a indicadores definidos centralmente, sino con base territorial y participativa de sus comunidades. En definitiva, se trata de actores tan públicos como los que deciden en las oficinas centrales, pero con la ventaja de la cercanía y una mejor posición para decidir cómo y dónde aplicar ciertos recursos y respuestas. Aún más, estos actores están democráticamente más legitimados, ya que no fueron designados sino elegidos por su comunidad.

En un pasaje de la entrevista, Viñales señala: “No han predominado acciones orientadas a ampliar las tareas de intervención de las instancias políticas departamentales”. Comparto esa afirmación, pero agrego que eso no puede decretarse, sino que tiene que tener visión y correlato territorial. Por cierto, requiere capacidades que no pueden evadir la institucionalidad subnacional, pero que a su vez deben trascenderla. En definitiva, es como con la carreta y los bueyes: ¿podemos plantearnos discutir federalismo fiscal sin antes propiciar ámbitos de gobernanza para priorizar el enfoque territorial? Animarnos a discutir la esencia de la descentralización no sólo implica discutir dinero, sino ser audaces y ceder poder de decisión. Para ello, claramente hay que seguir fortaleciendo capacidades territoriales con participación comunitaria.

No hay una verdadera descentralización política, ni avance hacia el desarrollo multidimensional de los territorios, sin equidad. Por lo tanto, eso implica reconocer los procesos de cercanía, con enfoque territorial e inclusión y participación social. El enorme reto de avanzar en la construcción y la consolidación de capacidades no es sólo en relación a los gobiernos departamentales y locales, sino que abarca todo el sistema de actores territoriales. Para eso no alcanza con recursos financieros, se necesita seguir impulsando con audacia una arquitectura que contemple la gobernanza territorial, multinivel y participativa.

Mejorar la asignación de los recursos no es sólo un tema de números presupuestales y fondos, ni siquiera alcanza con contemplar y aplicar indicadores socioterritoriales más potentes: tiene que ver con procesos de largo aliento que implican cambiar la perspectiva y la geometría de las relaciones intergubernamentales en permanente diálogo con el territorio. Una vez más, ensanchar la democracia no sólo apostando a incrementar recursos y fortalecer instituciones, sino empoderando a la comunidad para participar y proponer en relación a sus problemas y oportunidades. Una cruz de caminos entre seguir más o menos como estamos o cambiar la perspectiva de construcción de políticas públicas que no son para el territorio, sino desde el territorio.

Martín Pardo es politólogo con especialización en desarrollo económico territorial, maestrando en desarrollo local y regional.