“La negación de la autonomía significa desconfianza y miedo a la libertad”. Pablo Carlevaro1

En días recientes se ha dado a conocer un proyecto enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento para modificar la Ley Orgánica de la Universidad Tecnológica (UTEC) con el objetivo de eliminar los elementos de autonomía y cogobierno que esa normativa incluye. El significado de dicha iniciativa no puede pasar desapercibido y requiere la más amplia movilización pública para frenarla y de paso revalorizar en la conciencia colectiva el valor ampliamente positivo de la autonomía y el cogobierno en las instituciones de educación superior pública. Como aporte, comparto acá -actualizándolo- amplios fragmentos de un artículo2 que publiqué en la diaria ante un intento similar previo.

No soy jurista, pero creo que dicha propuesta viola, si no la letra, sin dudas el espíritu de la Constitución. En 1951, luego de históricas jornadas de lucha, Uruguay incorporó la autonomía y el cogobierno en su Constitución. Su artículo 203 dice: “El Consejo Directivo de la Universidad de la República será designado por los órganos que la integran, y los Consejos de sus órganos serán electos por docentes, estudiantes y egresados, conforme a lo que establezca la ley sancionada por la mayoría determinada en el inciso anterior”. Una lectura razonable es que lo que allí se dice fue pensado en general para la educación universitaria pública, dado que en esa época sólo existía una universidad en el país.

En 1958 se promulgó la Ley Orgánica de la Universidad de la República (Udelar) que puso en práctica esa idea y a partir de allí, nuestra Universidad ha recorrido un largo camino en que funcionó y se desarrolló (salvo durante el período dictatorial) mediante un gobierno basado en la democracia participativa. Ello fue un jalón importante en la historia del país y de la Universidad en particular y hoy lo vemos como un momento en cierta forma fundacional, a pesar de que hunde sus raíces -como es natural- en una historia larga.

Con independencia de los numerosos problemas que tenemos para poner en práctica cada día esos caros principios, lo cierto es que Uruguay ha sabido construir en la práctica una forma de organizar y gestionar su universidad pública que es autónoma del poder político, económico y religioso y que se basa en la democracia participativa. Es de esa manera que funciona efectivamente una institución que ha sido creadora de cultura, contribuyente fundamental en los más diversos dominios del quehacer nacional, generadora de profesionales, centro de reflexión.

Veamos algunos ejemplos, sólo a título indicativo.

¿Es posible pensar en el desarrollo de la ciencia uruguaya sin valorar el aporte de la Universidad de la República? Durante decenios fue casi la única institución que apostó a cultivar la investigación científica, creando y sosteniendo su programa de Dedicación Total, invirtiendo recursos y generando las condiciones necesarias para que se desarrollara la ciencia en diversas áreas del conocimiento. Durante decenas y decenas de años estuvo básicamente sola en ello -acompañada por instituciones de talla mucho menor como el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE)- y el poder político fue incapaz de darse cuenta de que Uruguay necesitaba invertir en ciencia y tecnología con mayor decisión y de manera sistemática. Una Universidad de la República autónoma le permitió al país ir avanzando en ese tema. Durante la pandemia de covid-19 pudo verse en la práctica el beneficio de esa política que permitió que el país pudiera diseñar sus propios tests, utilizar laboratorios de primer nivel en distintos puntos del territorio, evaluar modelos epidemiológicos y asesorar en políticas públicas, diseñar y construir aparatos médicos, trabajar con la población para aliviar problemas sociales, psicológicos, alimenticios y un largo etcétera.

Es gracias a la autonomía que la Universidad de la República ha desarrollado líneas de investigación con total libertad y emitido opiniones fundadas, muchas veces en contra de lo que los poderes políticos (de cualquier signo), económicos o religiosos quisieran. Ello le ha valido el enojo y la incomprensión de muchos. El rol crítico, incluso de iniciativas públicas con gran soporte social, o de temas que aparecen como ideas hegemónicas, es fundamental para la salud del país. Hay numerosos ejemplos en años recientes, y pueden mencionarse aspectos ambientales, productivos, de inserción internacional, en relación con la violencia, etcétera. Por cierto, para que ello sea posible es fundamental preservar la libertad creativa dentro de la institución y el respeto estricto de la libertad de opinión, pues es bien sabido que sobre casi todos los temas existen muchas lecturas.

La Universidad pagó un alto precio por posicionarse decididamente en favor del progreso y en defensa de las libertades públicas. Ello le valió en particular una larga intervención y la prisión o expulsión de muchos universitarios.

Un ejemplo más cercano en el tiempo es el empuje reciente al desarrollo de la Universidad de la República en el interior: este nació de sus entrañas y especialmente de su orden estudiantil que, sintiendo a la sociedad, empujó con fuerza la idea aún en medio de la mayor crisis de este país, cuando pocos pensaban en ello.3 Era preocupación compartida por distintos estamentos universitarios y reclamada por la sociedad que tuvo canales adecuados para hacerse escuchar por la institución. Los estudiantes incluyeron ese reclamo con fuerza en la plataforma electoral con la cual impulsaron al profesor Rodrigo Arocena para el rectorado en 2006. Luego fue la Universidad, en diálogo con la sociedad local, la que elaboró una estrategia y la presentó al poder político. Fue un proyecto que contó con amplio respaldo social y el apoyo correspondiente en términos de recursos en el presupuesto nacional. Así nació el proceso de descentralización y regionalización universitaria que hoy está en marcha en el este, el noreste y el litoral norte del país. La Universidad discutió con seriedad, como corresponde a una democracia, y acordó una estrategia que cuenta precisamente con el respaldo de esa génesis. Sostenido en esos acuerdos internos, el proyecto se ha ejecutado adecuadamente, demostrando que el cogobierno también permite hacer transformaciones institucionales complejas y ejecutar eficientemente los recursos públicos.

En estos ejemplos, como en muchos otros, es gracias a la autonomía que la Universidad ha podido impulsar transformaciones necesarias que le hacen bien al país. Sostengo que el control político no sólo hubiera dificultado estos avances, sino que probablemente los hubiera inhibido, no necesariamente por falta de acuerdo con el proyecto sino por la dificultad inherente para planificar y sostener proyectos de largo aliento cuando las decisiones están sujetas a ciclos políticos e intereses electorales.

Tomemos el caso de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), cuyo Consejo Directivo Central (Codicen) es nombrado políticamente desde que existe. En una institución como esa, que requiere políticas de largo plazo, tuvimos la experiencia de que el Poder Ejecutivo removiera a sus miembros a dos años de nombrados o que -por razones totalmente ajenas a la educación- algunos partidos políticos se negaran a nombrar a sus representantes en el Codicen, dejando a dicho Consejo parcialmente constituido por mucho tiempo. Son sólo dos ejemplos, menores en verdad, que muestran con claridad cómo son intereses totalmente ajenos a la educación los que han primado y cómo el control político de un organismo educativo puede conspirar contra el cumplimiento de sus cometidos. Hoy asistimos a una fase de creciente autoritarismo en la educación, en la que se reprime a aquellos (docentes, funcionarios, estudiantes) que no están de acuerdo con la dirección de turno, se amordaza la libertad de expresión, se imponen cambios sin espacios de discusión reales. Todo ello es una receta casi seguramente destinada a un nuevo fracaso.

Hace más de 100 años, José Pedro Varela señalaba los peligros del control político de las autoridades de la educación: “Así pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública la administración de la educación común, pero en la República Oriental, como en todo pueblo que en la misma situación política se encuentre, esa independencia es condición indispensable para tener éxito: sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas, y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza”.4

La presencia estudiantil en el gobierno universitario, a todos los niveles y muy especialmente en los lugares donde se resuelven los asuntos corrientes del funcionamiento de un instituto, una carrera o una facultad, es muy positiva. Esto no quiere decir que los estudiantes siempre actúen de manera perfecta o que sean depositarios de algún tipo de superioridad, pero por su naturaleza fresca y cambiante y por su propio interés, constituyen con su sola presencia antídotos contra muchos vicios asociados al poder, incluyendo el académico. Sabemos que no hay garantía alguna sobre su eficacia, pero la ausencia de los estudiantes en los más diversos espacios de dirección universitaria inhibe la posibilidad de que observen, critiquen y actúen.

Sin autonomía, la Universidad arriesga quedar presa del poder político y no poder cumplir aspectos centrales de su misión. Con autonomía y sin cogobierno, la Universidad arriesga quedar en manos de grupos de poder, en particular académicos.

Por otro lado, la participación en el gobierno universitario cambia cualitativamente el sentido de su presencia en la institución. ¿Queremos que los estudiantes sean “clientes” que esperan ciertos servicios por los que eventualmente paguen, o queremos que sean ciudadanos plenos, con experiencia democrática y conciencia crítica? La diferencia es de talla y tiene implicancias fuertes en términos formativos. Al final debemos preguntarnos si la Universidad tiene como función fabricar profesionales buenos técnicamente, que en última instancia tengan como cometido lucrar con los conocimientos adquiridos en la Universidad, o contribuir a la formación de buenos profesionales que además sean ciudadanos plenos, que sientan el deber y el compromiso de volcar socialmente los conocimientos que la sociedad contribuyó -con su esfuerzo- a proporcionarles.

De modo que hay razones prácticas que muestran la superioridad de un gobierno universitario basado en la democracia participativa y que sea autónomo de presiones de todo tipo (económicas, políticas, religiosas) que son nocivas al interés general.

No menos importante es valorar las consecuencias que un tal modo de gobierno universitario ha tenido sobre la cultura democrática y republicana de este país. ¿No tendrá algo que ver con esa característica -que tanto nos enorgullece- el que la absoluta mayoría de quienes tienen formación superior hayan pasado por un sistema donde se practica la democracia participativa y los órganos de gobierno son colectivos? Se argumenta que muchas personas no practican efectivamente el cogobierno y ello es cierto. Pero ese argumento no es válido para eliminarlo, como no lo es para eliminar la democracia en base a la baja participación cotidiana de los ciudadanos en la vida pública. La práctica del cogobierno debe mejorarse y mucho, pero constituye un patrimonio precioso que debemos defender y profundizar en vez de debilitar y destruir. El funcionamiento y los éxitos de una institución del tamaño de la Universidad de la República (150.000 estudiantes, más de 75% de la investigación y más de 80% de la formación superior del país) son prueba contundente, cotidiana, de que el cogobierno funciona.

Un argumento invocado frecuentemente para despreciar al cogobierno universitario refiere a su supuesta ineficiencia. Sin embargo, basta mirar la realidad para matizar ese análisis. Las profundas transformaciones que ha puesto en marcha la Universidad de la República (generalización de la flexibilidad curricular, creación de carreras nuevas, desarrollo del posgrado, reforma del Estatuto Docente o el desarrollo de áreas totalmente nuevas del conocimiento en Uruguay) fueron el producto de ese cogobierno y se beneficiaron de la fuerza que da la discusión democrática con participación protagónica de los propios interesados. Las soluciones autoritarias quizás hubieran sido un poco más rápidas, pero con toda seguridad más frágiles y más propensas a errores.

Las razones de fondo que mueven estos intentos son de otra naturaleza, como Pablo Carlevaro decía: “En definitiva la negación de la autonomía, a mi entender, tiene carácter ideológico e implica miedo a la libertad. La falta de autonomía está asociada a un afán de dominación y control que necesita cercenar la libertad. Y al cercenar la libertad se cierra el paso a lo creativo, a lo nuevo, a lo que se construye con el aporte de todos: educadores, estudiantes y, también, el entorno social de los familiares, el barrio de vecindad y sus instituciones naturales.5

El caso de la UTEC

La ley6 de creación de la Universidad Tecnológica (UTEC) prevé un Consejo Directivo Central (CDC) formado por un rector electo por los órdenes, dos representantes docentes y dos de los estudiantes (electos) y dos representantes (uno de los empresarios y uno de los trabajadores) designados por sus respectivas organizaciones. Además, está previsto que formen parte de dicho CDC, con voz pero sin voto, los directores de los Institutos Tecnológicos Regionales (ITR). En un segundo nivel, los ITR son dirigidos por Consejos formados por el Director del ITR, un representante estudiantil, un docente, un representante de los empresarios, uno de los trabajadores y un representante territorial de la región de referencia (a propuesta del Congreso de Intendentes).

El momento exige reaccionar. No podemos callar cuando se observa el intento por transformar de manera profunda la educación superior pública de Uruguay en un sentido fuertemente conservador.

Observemos que la ley ya limita de manera importante el cogobierno efectivo, dejando la representación de estudiantes y docentes reducida a dos votos sobre seis en el nivel regional y haciendo que el director del ITR no sea electivo. A pesar de ello, durante la discusión para la creación de la UTEC la oposición de la época (hoy gobierno) se opuso a su creación por considerar que implicaba “autonomía y cogobierno”. La solución de compromiso implicó el nombramiento de un Consejo Directivo Central provisorio7 nombrado por el Poder Ejecutivo con venia del Senado. Dicho CDC provisorio -que debía durar cuatro años- tenía la tarea de crear la institución y -en un plazo de 36 meses- convocar a elecciones “del orden docente y estudiantil, para la integración definitiva del Consejo Directivo Central”.

Admitamos que las dificultades inherentes a la creación de una nueva institución exigieran prorrogar el mandato del CDC provisorio, como efectivamente sucedió. En cualquier caso, han pasado ya diez años y la ley no se cumplió en este aspecto. Los miembros del CDC provisorio de la UTEC, como muestra extrema de su ineficiencia, fueron incapaces de cumplir en diez años con una de las principales tareas que les encomendó la ley: organizar las elecciones para conformar el cogobierno de la institución. Tiene también responsabilidad en ello el sistema político en su conjunto, y especialmente el gobierno del Frente Amplio, que durante ocho largos años acompañó ese incumplimiento. ¿Habrá sido ineficiencia o un intento deliberado por torcer la voluntad expresada en la ley? Ya en 2018, nada menos que mientras se discutía la creación de la Universidad de la Educación, aparecía una propuesta de modificar dicha ley para eliminar el cogobierno y la autonomía efectiva. En aquella oportunidad se frenó la iniciativa, pero hoy reaparece. Veamos en qué sentido se propone modificar la ley.

El nuevo Consejo Directivo Central (CDC) que se propone pasa a estar formado por tres personas nombradas directamente por el presidente de la República con venia del Senado (uno de ellos en calidad de rector, que deja de ser electo) y un director de un ITR nombrado por sus pares. Desaparece totalmente el cogobierno a nivel central de la institución y también la autonomía. Salen del CDC no sólo docentes y estudiantes, sino también los representantes de la sociedad que la ley original planteaba. Todo ello en beneficio del poder político.

Aparece un Consejo Académico General (CAG) que tiene funciones de asesoramiento y cuyas opiniones serán “no vinculantes”. Podría pensarse que se trata de un órgano similar a la Asamblea General del Claustro en la Universidad de la República. Pero hay diferencias muy sustanciales: no sólo porque su opinión es decorativa, sino porque su integración se reduce a la mínima expresión. Estaría formado por el rector y el director académico de la UTEC, tres representantes docentes, dos representantes de los estudiantes, un representante de los funcionarios técnicos y de apoyo, los directores de los ITR, un representante del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (Conicyt), uno de la ANEP, uno del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop) y un intendente del interior. Nótese que este Consejo, que tendrá competencia sobre los asuntos académicos, tiene apenas tres docentes y dos estudiantes en un conjunto de 15 personas.

A nivel regional, cada ITR estará gobernado por un director y un consejo consultivo regional, que -como bien indica el nombre- tiene funciones de asesoramiento con atribuciones limitadas, pues su opinión es “no vinculante”. Estos consejos estarían integrados por el director del ITR, dos delegados docentes, un delegado estudiantil, un representante de los funcionarios técnicos y de apoyo, un representante de las comisiones coordinadoras de educación de los departamentos concernidos y un representante de los gobiernos departamentales de la región. De nuevo, docentes y estudiantes representan una proporción minoritaria en un órgano de asesoramiento académico. Todo esto va de la mano de un aumento notorio de las potestades del rector y de los directores, que tienen doble voto en caso de empate. Los directores regionales serán designados, no queda claro cómo.

Las modificaciones propuestas se justifican en supuestas razones de eficiencia y se aduce que otras instituciones de educación pública en el mundo tienen modalidades de gobierno similares. No hay dudas de lo segundo, Chile es un ejemplo de cómo -de la mano de la dictadura y su influencia hasta hoy- se ha destruido buena parte de la herencia cordobesa en las universidades públicas. De la valoración que sobre tales procesos tiene el pueblo chileno da cuenta, entre otras cosas, la lucha masiva de sus estudiantes por recuperar una educación pública de calidad y accesible.

Respecto del primer argumento nos preguntamos: ¿será que los futuros -o actuales- jerarcas de la UTEC son seres privilegiados omnisapientes? ¿Se equivocarán menos que los colectivos en la conducción del destino de instituciones complejas como lo es una universidad? ¿La concentración de gran poder en manos de unos pocos personajes es garantía de que esa institución funcionará de manera ágil, moderna y adecuada?

Además de la respuesta sustantiva a las preguntas anteriores debemos estar alertas ante lo que sin dudas puede suceder también en este caso. ¿Veremos en el futuro el triste espectáculo de la repartija política de los cargos en el CDC de una universidad pública? ¿Seremos testigos de cómo se otorga el cargo de rector o miembro del CDC a algún político como premio consuelo por no lograr ser electo?8

Suponiendo que un gobierno sin autonomía ni cogobierno construya una institución “eficiente”, ¿qué formación dará a sus estudiantes, efectivamente “usuarios” de un servicio e inhibidos de participar democráticamente en la vida institucional?

Hoy la UTEC tiene un presupuesto por estudiante varias veces mayor al de la Udelar y a pesar de ello se le otorga todo lo que solicita en las sucesivas rendiciones de cuentas. La Udelar, por su lado, recibe una porción ínfima de lo que necesita, y ello se acumula quinquenio tras quinquenio a pesar de que está a la vista el aporte que hace al país. ¿Tendrá ello que ver con los resultados de ambas instituciones? Parece difícil entenderlo. Sólo en el interior -ámbito de la UTEC-, la Universidad de la República tiene cinco veces más estudiantes que la UTEC. La diferencia está en otro lado: la segunda tiene cupos y sus autoridades están sujetas al poder político.

Un proceso más general

Asistimos a un proceso mucho más general que transforma profundamente la manera en que nuestra sociedad visualiza y organiza aspectos centrales de su quehacer y se van naturalizando estilos, prácticas y pensamientos convergentes. La exposición de motivos de la ley presentada es muy clara cuando dice “parece beneficioso para el país contar con distintos modelos de gobernanza y gestión de las universidades públicas, como forma de generar formas de aprendizaje institucional diferenciado”. Es claro que se pretende utilizar a la UTEC para hacer avanzar una idea de mayor alcance: el combate a la autonomía y el cogobierno en todo el sistema de educación superior pública de Uruguay. No se trata de asuntos aislados, sino de la expresión de algo mucho más profundo, de carácter ideológico, y que atraviesa parte de la estructura política y gubernamental del Uruguay de hoy: el miedo a la libertad y a que la gente asuma, aunque sea a nivel local, decisiones autónomas sobre su propio destino.

Una urgencia

El momento exige reaccionar. No es posible permanecer callados cuando se observa el avance, cada vez más desembozado, del intento por transformar de manera profunda la educación superior pública de Uruguay en un sentido fuertemente conservador. Si no lo hacemos, un día despertaremos del sueño aletargado en que muchos parecemos sumidos para descubrir que los conceptos de cogobierno y autonomía son palabras “anticuadas” o “dogmas”, y veremos cómo los tecnócratas sin alma se apropian de espacios fundamentales en la construcción de una forma de ser que nos enorgullece. Entonces será tarde. Quizás muchos conceptos que hoy aún horrorizan se habrán naturalizado y las dificultades para reconstruir el carácter democrático de nuestras vidas serán mucho mayores, porque nuestras propias estructuras mentales habrán cambiado.

La defensa de la autonomía y el cogobierno en la UTEC, y con ello la construcción de un dique ante el avance reaccionario en este asunto, se logrará con la movilización decidida de sus estudiantes, docentes, funcionarios y egresados, acompañados por todo el pueblo. No los dejemos solos, se trata del futuro del país.

Gregory Randall es docente de la Facultad de Ingeniería y fue prorrector de Investigación de la Universidad de la República.


  1. Discurso de agradecimiento al recibir el Título Honoris Causa de la Udelar, 13 de junio de 2014. Disponible en http://www.pablocarlevaro.org/IMG/pdf/96_discurso_titulo_hc_pvc_el_rebuzno.pdf 

  2. “Defensa de la autonomía y el cogobierno”, la diaria, 7 de setiembre de 2018. Disponible en: https://iie.fing.edu.uy/personal/randall/es/articulos-en-la-prensa/ 

  3. Ponencia de la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay en el encuentro sobre descentralización en Paysandú, 2004. 

  4. Varela, JP (1964) La legislación escolar. Tomo II. Capítulo XIV “De la independencia de la administración escolar”. Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social, Montevideo. 

  5. Pablo Carlevaro. “Autonomía del sistema educativo: historia y fundamentos”. Ponencia en el Encuentro Popular de Educación. Junio, 2013. Disponible en: http://www.pablocarlevaro.org/IMG/pdf/92_ponencia_carlevaro_encuentro_popular_de_educacion.pdf 

  6. Ley 19.043, disponible en https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19043-2012 

  7. Artículo 32 de la Ley 19043. 

  8. Esto no es una fantasía. El cargo de director general del Cudim, institución de investigación y asistencia que enorgullece al país, ha sido otorgado a un político cuyo mérito para semejante función es haber perdido las elecciones para intendente de su departamento.