Universalización del saneamiento: el tiro de gracia

Se define “tiro de gracia” como “una herida que, asestada a una víctima ya herida mortalmente, causará rápidamente su muerte para evitar una larga y dolorosa agonía”.

OSE ha sido, en este período de gobierno, abarrotada de iniciativas privadas conforme a la Ley 17.555. Esta ley permite a los privados presentar ante cualquier institución pública una iniciativa en relación con el objetivo de dicha institución. En teoría debería tratarse de ideas novedosas. Según el decreto reglamentario, la obra o servicio no debería estar “al momento de la presentación, siendo estudiada por los organismos mencionados en el artículo primero para ser ejecutada por ese sistema o por otro”.

Ninguna de las iniciativas presentadas durante esta gestión aporta alguna novedad. Lo que proponen es ir en el sentido contrario al que había decidido OSE, atendiendo a evaluaciones que indican que no son opciones convenientes.

OSE camina, debilitada, presa de intereses empresariales, hacia las opciones de inversión más caras, más inútiles, en suma, a las peores opciones para los usuarios de los servicios. Estas decisiones se explican porque existen ganadores: las empresas constructoras y los gobernantes de turno, que tendrán en el año electoral un despliegue de obras que dará cierto empuje al empleo.

El 16 de octubre, en los festejos del Día de la Construcción, Alejandro Ruibal, miembro de la Cámara de la Construcción, declaraba que las empresas esperan ansiosamente que se concreten las obras de OSE: “Vemos que en general hay menos inversión, la luz es amarilla y por eso para los próximos dos años estamos insistiendo en la importancia de retomar inversiones en el sector del agua, saneamiento y vivienda. Hay anuncios en esas áreas que esperemos que se concreten”.

Se refiere al proyecto Arazatí y, probablemente, al proyecto de “universalización” del saneamiento. Este último viene retrasándose, quizás porque las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) se dan cuenta de que ya con Arazatí OSE queda desfinanciada para los próximos 20 años. Aunque no se quiera reflejar en las proyecciones financieras, será necesario aumentar la tarifa de OSE en términos reales en un porcentaje importante, o asistirla desde Rentas Generales resignando otros gastos.

Pero, así las cosas, licitar y adjudicar las obras de la “universalización” duplica el problema, porque al igual que con Arazatí se prevé que deba erogarse otros 40 millones de dólares anuales por concepto de canon a las empresas que construirán y operarán la nueva infraestructura. Entre las dos iniciativas, Arazatí y “universalización”, se consume el total de la capacidad de inversión anual de OSE con las tarifas que pagamos ahora. Esta dificultad de financiamiento parece haber demorado pero no descartado este negocio, por lo que vale la pena saber qué es lo que se está proponiendo, es decir, qué es lo que estaba previsto en el último Informe de Factibilidad aprobado por el directorio de OSE.

Destruyendo la planificación del saneamiento

A lo largo de muchos años, OSE ha estudiado las mejores alternativas para universalizar un saneamiento que asegure la salud de la población y los territorios. La conclusión a la que se ha arribado es que la solución óptima depende del tamaño y la densidad de la población de cada localidad.

En el prólogo al Plan Nacional de Saneamiento aprobado en 2019 se decía: “Un elemento destacado de la estrategia del Plan es el aprovechar al máximo las capacidades instaladas y los recursos limitados. [...] El Plan busca proporcionar saneamiento adecuado a través de la innovación en la gobernanza y en la gestión, lo que permitirá dar soluciones acordes a las posibilidades del país, teniendo en cuenta cada contexto. Es necesario transitar este cambio de perspectiva, que migra desde el enfoque de desarrollo de infraestructura hacia uno de prestación de servicio, con foco en el ciudadano y el ambiente. Ahora el desafío es poner en marcha el Plan y lograr la ambiciosa meta de que todas las personas del país tengan saneamiento adecuado al 2030”.

Un documento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de noviembre de 2015 estudió la interacción entre población, densidad y solución adecuada de saneamiento, y llegó a determinar que la solución de saneamiento por redes públicas es adecuada, a partir de, al menos, 16 viviendas por hectárea. Para tener una idea, una hectárea es aproximadamente una manzana de 100 metros de lado, así que 16 viviendas por hectárea podemos imaginarlo como una manzana que tiene cuatro casas por lado. A partir de ese número de viviendas para arriba, es plausible invertir en redes públicas de saneamiento; con menos de esa densidad hay otras opciones, varias, pero en favor de la simplicidad de la presentación pensemos sólo en la solución más conocida, que es tener fosa séptica (o pozo negro) impermeable y que se desagote por barométrica con la periodicidad requerida. Luego esos efluentes recolectados por barométricas deberán tratarse en plantas de tratamiento de efluentes iguales a las que reciben los líquidos de redes públicas.

Llegados a este punto, sabemos que en general la población ve las fosas sépticas como una solución inferior a la de redes de saneamiento, más sucia, más molesta, más cara, etcétera. Acá es donde se vuelve relevante lo que plantea el Plan Nacional de Saneamiento, “la innovación en la gobernanza y en la gestión”. Lo anterior implica varias exigencias que hoy el saneamiento a través de pozo negro no cumple: los pozos deben ser impermeables, el servicio de barométrica debe gestionarse en forma técnicamente correcta, debe tener una periodicidad de retiro en cada hogar estándar y obligatorio, el precio de este servicio tiene que ser igual al servicio de saneamiento por redes, y la disposición final de los líquidos residuales debe ser tratada de la misma forma que en las redes públicas.

Hoy los servicios de barométrica están en manos de empresas en general pequeñas, privadas. También hay servicios de las intendencias, que en general no cuentan con los recursos para dar un buen servicio. La regla general es que la oferta de servicio está atomizada, funciona de regular para abajo y es individualmente más cara que una factura de saneamiento mensual.

Desde los hogares, ante la falta de controles sanitarios por parte del Estado, en general no se construyen depósitos impermeables desde el vamos, de forma de estirar lo más que se pueda la periodicidad del servicio de barométrica. Del mismo modo, las barométricas muchas veces descargan los efluentes en cualquier lado, y de esa forma ahorran en el transporte hasta una planta de tratamiento.

Si se regulara, controlara e invirtiera lo necesario para que esta forma de saneamiento funcionara como se debe, y se cobrara a los hogares la misma tarifa que cobra OSE por un servicio de redes públicas, creo que se modificaría drásticamente la pobre imagen que todos tenemos de esta opción técnica.

La población no demanda lo que no conoce; obviamente pide saneamiento por redes, que es lo único que conoce que funciona bien. Esto a la postre termina siendo un tiro en el pie para la OSE y para los propios usuarios, porque para un alto porcentaje de hogares conectarse a la red de saneamiento implica hacer modificaciones en la sanitaria interna de la casa, que acarreará unos costos que en muchos casos no podrán asumir. Por lo tanto, lo que termina pasando es que OSE invierte pero no capta más usuarios y los hogares siguen con su fosa séptica mal gestionada.

En este escenario, el Estado y los usuarios son los que pierden, mientras que para las empresas que obtienen los contratos y los gobernantes de turno es pura ganancia: cortan cinta y dan empleo por uno o dos años mientras se ejecuta la obra. Cuando la obra se termina, el Estado tendrá una deuda y los vecinos tendrán efluentes corriendo por las zanjas, y nada habrá cambiado.

El informe de factibilidad de la iniciativa privada propone construir redes de saneamiento para una densidad mínima de cinco viviendas por hectárea (o sea, cinco viviendas por manzana) en 61 poblados de más de 2.000 habitantes (según anuncia el título del informe), pero luego se incluyen poblados con menos de esa población: 11 de los pueblos considerados en la iniciativa tienen menos de 2.000 habitantes.

Finalmente, hace una serie de supuestos simplificadores que contribuyen a justificar la viabilidad del proyecto.

La forma en que se proyecta el crecimiento y la distribución de la población. El Estudio de Factibilidad proyecta crecimiento de población en todos los poblados en que hubo crecimiento entre los censos de 2004 y 2011, y cuando no lo hubo, supone que la población permanecerá estable a 2040. Esto ya es asumir demasiado en un país que en su conjunto prevé que la población total decrezca y que desde hace muchos años sufre una migración interna de pobladores desde el interior y pequeñas localidades hacia las áreas más urbanizadas de los bordes del litoral sur del país. También prevé que el crecimiento de población se distribuya dentro de la actual mancha urbana de cada ciudad o pueblo, o sea, que se densifique el tejido urbano. Sería fantástico que creciera la población de nuestro país y que se densificaran las actuales ciudades, pero los hechos no respaldan estas hipótesis.

En el Estudio de Factibilidad se calcula la cobertura proyectada (que es con la que el gobierno saldrá a hacer su campaña) tomando las viviendas a las cuales les va a pasar redes públicas por enfrente como viviendas cubiertas con servicio. Se repite el habitual engaño ya señalado: que luego de hecha la inversión, muchas viviendas no se conectarán debido a los costos de modificación de la sanitaria interna de las casas: el informe asume escuetamente que OSE se hará cargo de hacer planes de conexión al saneamiento. Lo de las empresas es ganar plata enterrando caños, pero que eso sirva para algo es problema del Estado, claro.

Como en muchos casos las obras se realizarán en ciudades que ya tienen servicio de saneamiento de OSE actualmente, en el Estudio de Factibilidad se dice que si fuera necesario realizar obras de adaptación a la infraestructura existente para que puedan conectarse las nuevas redes a construir por la iniciativa privada, el costo de estas adaptaciones será de cargo de OSE. Algunos cálculos preliminares de estas obras estiman un costo de 60 millones de dólares adicionales para que las nuevas redes puedan conectarse. ¿Y si OSE no tiene cómo financiar eso? No importa; la iniciativa privada ya hizo su negocio, si entierra caños que no podrán usarse… lástima.

En general, todas las capitales departamentales ya tienen un porcentaje de cobertura mayor que el promedio del interior. No es raro porque son las ciudades más grandes y más densamente pobladas de sus respectivos departamentos. Sin embargo, muchas de ellas, actualmente con coberturas bastante altas, tendrán ampliación de redes, mientras que otras ciudades aún más grandes y más densas progresan muy poco con esta iniciativa. Por ejemplo, la ciudad de Treinta y Tres, actualmente con 89% de cobertura, sube por la iniciativa a 93% y o Ecilda Paullier (San José) pasaría de 76% a 83%. Por otro lado, Las Piedras para la iniciativa privada se subdivide en Sur y Norte con un escaso crecimiento de cobertura considerando la cantidad y densidad de viviendas.

Justamente lo anterior viene a contrapelo del avance de un proyecto con financiamiento del BID, que lleva varios años en desarrollo, que prevé construir el saneamiento de lo que se llama “el eje ruta 5”, que comprende las ciudades de La Paz, Las Piedras y Progreso, y luego conectarlo al saneamiento de Montevideo.

La iniciativa privada “Universalización de saneamiento” prevé un crecimiento de cobertura menor que el del proyecto que se venía desarrollando con el apoyo del BID. La iniciativa privada subdivide a Las Piedras en dos subsistemas, Sur y Norte: para Las Piedras Sur la cobertura pasaría del actual 2% a 36%, Las Piedras Norte que pasaría del actual 20% al 34% y Progreso de 18% a 54%; estamos hablando de ciudades grandes y densamente pobladas, estas son las que sí justifican redes públicas de saneamiento. No aparece La Paz en el listado de ciudades de la iniciativa privada. ¿Qué criterio técnico explica estas decisiones?

Además, con la iniciativa privada se construirían dos plantas de tratamiento en vez de conectar las redes al saneamiento de Montevideo. Esta otra opción ya cuenta con anteproyecto avanzado (financiado por el BID), que culminó hace pocos meses.

No encontramos justificación técnica, ni económica, ni social para este golpe de timón a lo que debieran ser políticas de Estado.

La justificación parece estar más atada a la necesidad de las empresas constructoras de contar con nuevos proyectos de infraestructura que sustituyan lo que fueron las obras de UPM II y del Ferrocarril Central. Y para el gobierno, transcurrir 2024 con un incremento de la demanda de empleo, que además por esta iniciativa privada de construcción de saneamiento va a estar distribuida en todo el interior y en localidades pequeñas. Y todo esto sin que impacte en el déficit fiscal: todo este despliegue de “obra pública” será pagado, como mejor se pueda, con un canon anual en los próximos 20 o 30 años.

Una política pública de saneamiento y agua potable debería construirse bajo criterios de sustentabilidad ambiental, salud pública y equidad social, desde una perspectiva de derechos. Proyectos e iniciativas privadas hechas a medida de las empresas para que puedan maximizar sus beneficios no son compatibles con los criterios antes mencionados. Por el contrario, apuntan a quedarse con la mayor tajada posible del presupuesto de OSE (presente y futuro) antes de que finalice este período de gobierno.

La OSE, cuyo mandato de creación antepone las razones de orden social a las económicas en beneficio de las grandes mayorías, si queda destruida su posibilidad de inversión, mantenimiento o crecimiento, queda inerme, aguardando el tiro de gracia.

Lilián Galán es diputada del Movimiento de Participación Popular, Frente Amplio.