A propósito de la Rendición de Cuentas, el ordenamiento territorial y el ambiente

Uruguay se encuentra navegando, o mejor dicho, apenas logra mantenerse a flote, luego de haber estado al borde de un naufragio, con la crisis hídrica que continúa impactando a toda la sociedad. Cualquier persona con sentido común diría que eso representó una situación límite que, cuando menos, nos debe haber servido para aprender hacia adelante. Sin embargo, para sorpresa de muchos, el proyecto de Rendición de Cuentas actualmente a consideración del Parlamento nacional trae propuestas revisionistas que pueden constituirse en importantes amenazas futuras para el país en lo que respecta al ordenamiento territorial y el desarrollo ambiental.

El mes pasado hubo centenares de celebraciones locales, nacionales y globales, cargadas de declaraciones y compromisos gubernamentales para preservar el ambiente y promover el desarrollo sostenible. Junio suele ser un mes que exhibe una cargada agenda de actividades orientadas a hacer incidencia y concientizar a las personas sobre la finitud de los recursos naturales y los riesgos que representa no cuidarlos. Hace poco más de un año la Organización de las Naciones Unidas realizaba un amplio llamamiento a trabajar por “Una sola Tierra1”,¹ declarando que nos enfrentamos a “una triple emergencia planetaria” debido al calentamiento global, la pérdida del hábitat y otras presiones sobre la naturaleza.

En el marco referido, en el Uruguay de la crisis del agua potable, la actual Rendición de Cuentas presenta varios artículos con significativas propuestas de modificación a la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible 18.308, norma vigente en el país desde 2008. Los fundamentos centrales para derogar parte de ese articulado se vinculan actualmente con la necesidad de flexibilizar aspectos y agilizar procedimientos vinculados con la categorización de los suelos, las superficies inundables y la gestión de la faja costera. Un primer problema es que gran parte del articulado incorporado en la Rendición de Cuentas, referido a la gestión de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda, erosiona la institucionalidad y los marcos competenciales de las autoridades departamentales y locales. Cabe subrayar que los gobiernos subnacionales son reconocidos por la legislación nacional para gestionar aspectos territoriales e incidir en materia de planificación. Por otro lado, el proyecto de Rendición de Cuentas a consideración del Parlamento puede terminar generando importantes riesgos e impactos ambientales, bajo el argumento eficientista de agilizar procedimientos administrativos para promover la inversión inmobiliaria y el desarrollo urbano.

La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS) es un instrumento importante para los gobiernos departamentales y locales, pero principalmente para la comunidad, en la medida en que apunta a generar marcos de referencia e institucionalidad en beneficio de la preservación del ambiente y la planificación del territorio. La recategorización del suelo rural a suelo urbano, que es gran parte de lo que sostiene la propuesta de modificación legislativa incorporada en el proyecto de Rendición de Cuentas, se sustenta fuertemente en la necesidad de promover inversiones inmobiliarias urbanas, tan amparadas en aspectos económicos como disociadas de los elementos ambientales.

Curiosamente, Uruguay está experimentando con la crisis hídrica una situación crítica y muy ilustrativa en relación con un tema que ya no debiera ser materia opinable. El desarrollo es multidimensional y, por lo tanto, no es un concepto equiparable al crecimiento económico producido por determinadas inyecciones de capital. El desarrollo refiere a una integralidad de procesos y factores decisivos que, necesariamente, requieren planificación, perspectiva y prospectiva, en lo que involucra al territorio y al uso de recursos cada vez más finitos.

Hace ya 50 años que la Declaración de Estocolmo instaló un primer elemento internacional relevante en esta materia, que luego se reforzó con la necesidad de incorporar la dimensión ambiental explícitamente en la “Carta Mundial de la Naturaleza” (ONU, 1982). El concepto de desarrollo sostenible tiene décadas desde su origen con el Informe Brundland, y luego se desarrollaron otros peldaños relevantes como la Cumbre de la Tierra, en 1992, pasando por los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2000, hasta alcanzar la actual y vigente Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

El antagonismo entre territorio y empresa o territorio y economía es algo que necesariamente debe ser superado. Sin zanjar esos aspectos que reconfiguran el rol de la empresa y la inversión, el partido está perdido. El desarrollo sostenible debe satisfacer las necesidades humanas actuales, pero nunca en detrimento de las necesidades de las próximas generaciones.

No es discutible, ni opinable hoy, que para alcanzar el desarrollo humano se puedan continuar soslayando elementos básicos de nuestro ambiente. En ese rumbo, hay buenas y malas noticias. Las buenas tienen mucho que ver con el desarrollo de la tecnología, el conocimiento y la innovación. Las malas siguen generando enormes riesgos e incertidumbres en la órbita del factor humano. No alcanza con declaraciones políticas rimbombantes de actores gubernamentales y de la comunidad internacional, pero eso es tan importante y decisivo como alcanzar y consolidar instrumentos normativos y procesos que garanticen compromisos de responsabilidad de los actores políticos y de las empresas.

Mañana los beneficios económicos no tendrán ni siquiera dónde ser volcados o reinvertidos. El territorio y los recursos naturales no pueden ser meros soportes de la actividad económica ni medios para alcanzar divisas. El territorio es un recurso compartido a cuidar y preservar. Es por ello que no sólo se trata del ordenamiento territorial y de la planificación urbana, sino que hay una gobernanza del territorio por construir. Esa gobernanza debe incluir a las personas y debe atender su convivencia y el relacionamiento con el ambiente.

Perder capacidad de control, planificación y monitoreo sobre el territorio para propiciar procedimientos más ágiles de inversión ya debiera (como mínimo) llevarnos a encender las alertas. Los expertos coinciden en que los procesos de transformación de suelos rurales a urbanos son luego irreversibles. Por si fuera poco, las áreas costeras en Uruguay también han sido objeto de múltiples discusiones y han requerido intervenciones complejas. Ante eso, surgen múltiples interrogantes: ¿de verdad la Rendición de Cuentas se propone alterar lo establecido en la legislación sobre ordenamiento territorial de 2008? ¿Qué va a pasar con las playas, fajas costeras y arenales? ¿Vale la pena arriesgar tanto para agilizar procedimientos? ¿Qué mecanismos de protección de cuencas y ríos son los que nos regirán si se avanza en la derogación de las normas que regulaban su preservación? ¿Quiénes, o mejor dicho, cuántos ganan y cuántos pierden en este embate revisionista?

Parece muy poco atinado y oportuno que el gobierno nacional se posicione en el contexto actual en una perspectiva de revisar y modificar el marco regulatorio del ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible. En medio de una crisis hídrica, la Rendición de Cuentas que revisa los instrumentos legislativos referidos parece (como mínimo) ser una iniciativa que se ampara en el menos común de todos los sentidos. Sin embargo, no hay que olvidar que este mismo Poder Ejecutivo ya ha intentado promover islas artificiales y decretar trazados viales que atraviesan cuencas sustantivas y áreas protegidas.

La reciente crisis hídrica, explicada en gran medida por la falta de previsión gubernamental y el mal manejo de suelos y cuencas desde las distintas entidades, parece, por ahora, no habernos enseñado nada.

Martín Pardo es politólogo con especialización en desarrollo económico territorial y maestrando en desarrollo local y regional.