La protección de los derechos políticos

“No hay nada más poderoso que una idea a la que le ha llegado su tiempo”, decía Víctor Hugo. Este parece ser un caso. Nos referimos al ejercicio efectivo del ya consagrado derecho al sufragio, donde sea que residamos al momento de las elecciones.

En nuestras primeras columnas¹ revisamos y replicamos los argumentos más frecuentes que esgrimen quienes se oponen a la consagración del voto en el exterior por razones de información, de lejanía y hasta tributarias.

Finalmente, en la entrega anterior² comenzamos el análisis de las objeciones jurídicas que ensayan los detractores. Dentro del universo “formal”, elegimos comenzar por la sentencia Nº 57 de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) de abril de 2020 que hizo lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por los partidos políticos Colorado, Nacional, Independiente y De la Gente y por parlamentarios de estos partidos. Como dijimos, la SCJ declaró la inconstitucionalidad del artículo 1 de la Ley 19.654, que interpreta los artículos 77 párrafo 1 y 81 de la Constitución de la República, en el sentido de que residir fuera del país no obsta al ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía.

Ya nos ocupamos de cuán opinable es, en este caso, tanto la legitimación activa de quienes interpusieron la acción de inconstitucionalidad de la Ley 19.654 como la debilidad manifiesta en la argumentación utilizada, en especial en lo que tiene que ver con el requisito de avecinamiento.

Ahora nos centraremos en tres aspectos igualmente frágiles que, sin embargo, se hicieron valer en este caso en detrimento del ejercicio de un derecho fundamental a la participación política; ellos son el pretendido vicio de forma de las mayorías requeridas para votar la ley cuestionada, el alcance de la declaración de inconstitucionalidad y el concepto de “cuerpo electoral”.

Los opositores a la ley interpretativa sostuvieron que esta se votó por una mayoría insuficiente, afirmando que se requería dos tercios de votos del total de componentes de cada cámara y, sin embargo, se aprobó por mayoría simple.

La decisión de la SCJ que amparó la inconstitucionalidad compartió ese alegado defecto formal de la Ley 19.654. Pero esta exigencia de mayoría especial está equivocada.

La regla general para sancionar una ley es la de la mayoría simple de los presentes de cada cámara. Cuando se requiere una mayoría especial, la Constitución lo establece a texto expreso. Tal es el caso de las leyes que refieren a las garantías del sufragio, así como las que abordan la elección, composición, funciones y procedimientos de la Corte Electoral. Las leyes que atienden estos asuntos tienen que ser aprobadas por dos tercios de los votos de cada cámara (artículo 77 numeral 7 de la Constitución).

Las leyes interpretativas no exigen una mayoría especial, alcanza con que sean aprobadas por mayoría simple (artículo 85 numeral 20 de la Constitución), y han sido aprobadas de esta forma por el Parlamento en otras ocasiones, alguna de ellas referidas incluso al tema de la ciudadanía.

En mayo de 1988, el Senado analizó el proyecto de ley sobre nacionalidad que culminó con su aprobación como Ley 16.021. En aquella ocasión, se discutía cuál era el número de votos que requería una ley interpretativa sobre el concepto de avecinamiento mencionado en el artículo 74 de la Constitución. El entonces senador Gonzalo Aguirre desarrolló con precisión el tema de las mayorías. Partiendo de la regla general de la mayoría simple para la aprobación de una ley, señaló luego aquellos proyectos en que la Constitución exigía a texto expreso mayorías especiales. Citó los asuntos que las reclamaban, enumerados en el artículo 77 númeral 7, para finalizar diciendo que el proyecto a estudio no refería a los casos que mencionaba la Constitución, por lo cual bastaba la mayoría simple. Destacamos que se estaba interpretando el alcance del término avecinamiento, calidad que debe cumplir una persona para el ejercicio de la ciudadanía. En aquella jornada de 1988, el Senado decidió, por votación expresa, que no se requería de dos tercios para la aprobación de una ley interpretativa. La Ley 16.021 se aprobó por mayoría simple de presentes de la Cámara de Senadores.³

Del mismo modo, una ley interpretativa que diga que el hecho de residir fuera del país no obsta al ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía en nada involucra las garantías del sufragio, que permanecen intactas, ni se está interpretando o modificando la ley de Registro Cívico o de Elecciones. La Ley 19.654 que nos ocupa interpreta la Constitución en sentido amplio, reconociendo el derecho de los ciudadanos al ejercicio del voto, independiente del lugar donde residan. Luego, la ley que establezca los mecanismos para el ejercicio efectivo de ese derecho deberá reunir dos tercios de votos porque se requerirá modificar los procedimientos eleccionarios para contemplar la situación de los ciudadanos residentes fuera de fronteras.

El segundo aspecto de esta sentencia de la SCJ que también contribuye a la desprotección del derecho al voto es el alcance jurídico que los ministros firmantes le dieron.

Nuestro sistema de control de constitucionalidad de las leyes atribuye a la SCJ la decisión exclusiva en la materia. La Constitución indica además que el fallo que se dicte será únicamente para al caso concreto y sólo tendrá efectos en el procedimiento que se haya dictado (art. 259). Pero la SCJ le dio a esta sentencia un alcance general y decidió que abarque aun a los actos eleccionarios que no fueron objeto de cuestionamiento. Dispuso que la sentencia deberá aplicarse a “aquellos procesos eleccionarios bajo control de la Corte Electoral en los que participe alguno de los siguientes partidos políticos” y menciona a todos los partidos políticos registrados en la Corte Electoral, aun los que no promovieron la acción de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que la sentencia extiende sus efectos hacia todos los actos eleccionarios futuros, imponiéndose incluso a partidos políticos que no accionaron contra la Ley 19.654.

Ya es cuestionable que una sentencia de inconstitucionalidad desborde el caso concreto y tenga efectos más allá del procedimiento en el que se dictó, pero cuando se trata de la protección del derecho humano a la participación política, desanda la mejor tradición de este país que ha dado amplia participación política a sus habitantes, nacionales y extranjeros.

Finalmente, el tercer asunto: los partidos políticos recurrentes sostuvieron que la ley los afectaba porque modifica el cuerpo electoral, ampliándolo. Ocurre que el cuerpo electoral somos todos y no el recorte a la medida de fracción política alguna. Paradójicamente, la SCJ, en lugar de fallar en el sentido de incluir, de garantizar derechos, acogió la restricción.

En definitiva, si repasamos: en los artículos de la Constitución, el derecho internacional que nos alcanza, las doctrinas más recibidas, las recomendaciones de la Institución Nacional de Derechos Humanos (INDDHH), de la Comisión Honoraria de rango legal, del alto comisionado de las Naciones Unidas, lo que hallaremos son argumentos pro derecho al voto en el exterior. Por eso decíamos que ha llegado el tiempo, que este proceso ha madurado lo suficiente para abandonar la búsqueda de argumentos contrarios; para encontrar el modo de acercar, construir puentes y no muros y, en definitiva, ensanchar los márgenes de nuestra democracia.

Laura Fernández y Mariana Mota son abogadas.