La alternativa de Trabajo Digno Garantizado

Pavlina R Tcherneva, profesora de Economía en el Bard College e investigadora del Instituto Levy, escribió, en el libro The Case for a Job Guarantee, una defensa concisa y razonada de la garantía de empleo del Estado en el contexto de Green New Deal. Citando los orígenes de la propuesta en la Ley de Derechos Económicos promulgada por Franklin Roosevelt en 1944 (como en este caso, el texto hace referencia a leyes y programas estadounidenses; las ideas y discusiones que propone, sin embargo, no se restringen al contexto de ese país) y en la Declaración Universal de Derechos de la ONU, y el compromiso, al menos simbólico, con la idea de pleno empleo que prevaleció en todas las administraciones hasta su abolición tras la elección de Ronald Reagan, Tcherneva subraya que es un imperativo moral, más necesario que nunca. Habiendo sido escrito antes de que la amenaza de la inteligencia artificial (IA) para los empleos se hiciera evidente, el llamado a la acción de este libro no podría ser más visionario.

Tcherneva expone el precio devastador que tanto los desempleados como la sociedad en general pagan por el desempleo. Compara el desempleo con una epidemia mortal, y cita estudios que asocian el aumento de las enfermedades y la mortalidad con el desempleo, además de otras pérdidas, como la caída permanente de los ingresos a lo largo de la vida y la reducción del capital social y la inserción que dificultan encontrar un nuevo trabajo. Como en una epidemia, el desempleo también tiene un efecto de contagio en las familias de los desempleados en forma de desnutrición, retraso en el crecimiento, problemas de salud mental, malos resultados educativos de los niños y movilidad social reducida de cónyuges e hijos. El desempleo contribuye a la degradación urbana, favorece los delitos violentos y contra la propiedad y está correlacionado con el extremismo de derecha, la trata de personas, el trabajo forzoso e infantil, la explotación y las formas contemporáneas de esclavitud. También hay efectos macroeconómicos más amplios, como una mayor desigualdad y exclusión social, que a su vez exacerban las tensiones interraciales e interétnicas. El desempleo también afecta negativamente el cambio tecnológico, la innovación y la producción, deprime el crecimiento económico y contribuye a las crisis financieras.

¿Por qué se toleran estos efectos nocivos? Tcherneva culpa al objetivo político conocido como tasa de desempleo no aceleradora de la inflación, comúnmente conocido como Nairu (por sus siglas en inglés). La Nairu reemplazó al pleno empleo como objetivo político defendido por los economistas ortodoxos y perseguido por el Banco Central de Estados Unidos (la “Fed”). El apoyo a la Nairu se basa en el argumento de que existe una tasa de desempleo “natural” que debe mantenerse para controlar las presiones inflacionarias. Por el contrario, Tcherneva sostiene que no hay nada “natural” en el desempleo. El argumento de la “tasa natural” es un mito que no se basa en ninguna evidencia económica sólida de una relación causal. Incluso, señala, el presidente de la Reserva Federal, Jerome Powell, admitió bajo juramento que la relación desempleo-inflación se había derrumbado. También desmiente la creencia generalizada entre los políticos y el público en general de que las personas están desempleadas debido a algún fracaso personal: falta de habilidades necesarias, educación inadecuada o malos incentivos y malas decisiones tomadas. En realidad, siempre hay más personas buscando trabajo que empleos disponibles, incluso en el pico del ciclo económico.

Establecer una garantía estatal de empleo, sostiene Tcherneva, equivaldría a establecer un nuevo contrato social y un nuevo modelo macroeconómico. Una garantía de empleo proporcionaría estabilización económica anticíclica, un estándar laboral mínimo para todos los empleos y un piso salarial que podría ayudar a aumentar los salarios en otras partes de la economía. Como característica permanente de la red de seguridad, funcionaría como una medida preventiva crítica que mitigaría el tipo de males sociales producidos por el desempleo descrito anteriormente. Y finalmente, como piedra angular de una nueva Ley de Derechos Económicos, sería un instrumento para resolver problemas sociales y económicos. Tcherneva enmarca este nuevo contrato social como una normativa que proporciona empleos centrados en el cuidado del medioambiente, la comunidad y las personas y describe los muchos tipos de empleos que dicho programa podría ofrecer.

Una pregunta que suele surgir es cómo se financiaría dicho programa. Tcherneva sostiene que tal cuestión se basa en la falsa suposición de que el gobierno puede quedarse sin fondos. Sigue los principios del movimiento de la teoría monetaria moderna, que establece que los gobiernos tienen autoridad soberana para emitir cantidades ilimitadas de su propia moneda. Señala que regularmente vemos al gobierno “encontrar el dinero” cuando financia rescates bancarios, recortes de impuestos de miles de millones de dólares o guerras interminables. En otras palabras, el miedo al gasto deficitario y la presión por presupuestos equilibrados es una herramienta política utilizada por quienes se oponen a ciertas políticas que la financiación gubernamental puede costear.

Sin embargo, no es necesario suscribirse a la teoría monetaria moderna para imaginar cómo se financiaría este programa. La propuesta de garantía de empleo de National Jobs for All Coalition (NJFAN) se basa en la afirmación de que el desempleo cuesta a los gobiernos más de lo que costaría una garantía de empleo para poner fin al problema. La propuesta de NJFAN crearía un Fondo Fiduciario de Pleno Empleo con ingresos fiscales adicionales generados por la garantía de empleo, dinero que de otro modo se habría utilizado para pagar el seguro de desempleo y beneficios que los empleados del programa tendrían derecho a recibir si no fueran empleados del programa durante el ejercicio inmediatamente anterior, y otros ahorros relacionados con el efecto social y médico beneficioso de la garantía de empleo, señaló Tcherneva.

El fondo también podría financiarse mediante nuevos impuestos sobre las transacciones de valores. Si todavía no hay fondos suficientes en el Fondo Fiduciario, la Reserva Federal puede estar facultada para prestar cantidades adicionales para que el programa sea solvente con préstamos que se reembolsarán en diez años.

Para estimar cuánto costaría un programa estatal de garantía de empleo, el Instituto Levy simuló un programa ambicioso con estimaciones de gasto menores y mayores. Con supuestos conservadores sobre los ahorros potenciales (teniendo en cuenta sólo los ahorros para Medicaid y el Crédito Tributario por Ingreso del Trabajo), el impacto presupuestario más bajo fue de 0,98% del PIB, mientras que el presupuesto superior fue de 1,33% del PIB. Compárese esto con la proporción militar del PIB en 2023, de 3,1%. Este programa, afirma Tcherneva, daría lugar a un aumento del PIB de casi 500 millones de dólares y un aumento del empleo en el sector privado de entre tres y cuatro millones de puestos de trabajo, sin generar ningún efecto inflacionario significativo.

En el quinto capítulo, Tcherneva describe el diseño y la implementación de un programa de empleo basado en los conceptos de prevención y preparación. El proyecto tiene siete características fundamentales:

• El programa es voluntario e inclusivo, lo que significa que está abierto a cualquier persona mayor de edad legal para trabajar que quiera trabajar, “independientemente de su situación en el mercado laboral, raza, sexo, color o credo”. En este momento, la autora no aclara si el programa estaría abierto a personas con discapacidades y personas que han estado privadas de libertad, pero luego señala que el programa también sería “sensible a las necesidades específicas de los veteranos, los jóvenes en riesgo, las personas que han estado privadas de libertad y personas con discapacidad”.
• El programa es permanente y pretende servir como estabilizador automático.
• El salario básico y el paquete de prestaciones son fijos. Aunque Tcherneva sugiere un salario base de 15 dólares por hora, admite que esto puede no ser suficiente y propone una revisión legal cada pocos años para ajustar la escala salarial según sea necesario. Los beneficios incluirían seguridad social, seguro médico, cuidado infantil profesional y licencia remunerada.
• El programa estaría financiado por el gobierno federal pero sería administrado localmente.
• Las oficinas de desempleo existentes servirían como bancos de trabajo comunitarios a disposición de proyectos de estados, ciudades, organizaciones sin fines de lucro no religiosas y apolíticas, empresas sociales y cooperativas.
• El trabajo se centraría en empleos de servicios públicos, especialmente trabajos de cuidados.
• El programa brinda oportunidades de capacitación, educación, acreditación y aprendizaje.

Hay, dice, varias formas de financiar el programa y describe dos de ellas como ejemplos. Una sería financiarlo con cargo al presupuesto general. La otra sería combinar una base con asignaciones suplementarias.

Aunque todos los defensores de la garantía laboral están de acuerdo en su marco de derechos humanos y en la provisión de empleos decentes a un nivel mínimo, difieren principalmente en el nivel y la estructura del salario a pagar y en la administración y gestión del programa. Tcherneva sostiene que los planes que favorecen una estructura salarial escalonada causarían demasiadas disputas políticas, como ocurrió durante el New Deal, y que tal plan competiría con los trabajadores calificados, disminuyendo así sus efectos de estabilización de precios. Por el contrario, su propuesta pagaría a todos o casi todos los participantes del programa el mismo “salario básico”. En lugar de estar indexado a la inflación, incorporaría legislación para revisiones periódicas y aumentos obligatorios en sincronía con los aumentos de productividad para garantizar el mantenimiento de un nivel de vida básico decente.

La propuesta de garantía de empleo de NJFAN requeriría que los participantes del programa reciban los mismos salarios y beneficios que reciben los trabajadores del sector público local por realizar el mismo trabajo o un trabajo comparable en la comunidad donde están empleados. Los beneficios suplementarios serían obligatorios para los trabajadores cuyos salarios del programa sean insuficientes para mantener un nivel de vida digno. Tcherneva cree que podemos aprender mucho de los programas de empleo directo que están actualmente en vigor o que se han implementado en otros países, y analiza brevemente estos programas en India, Argentina, Sudáfrica y Suecia.

En la última parte del libro, Tcherneva proporciona respuestas a preguntas y objeciones frecuentes, como el temor de que sería una toma del poder por parte de un “gobierno inflado”; sería imposible de gestionar; reduciría la productividad; crearía proyectos que inventen empleos; sería peligrosamente perturbador; la tecnología haría que todos los empleos queden obsoletos de todos modos; sería imposible contratar y despedir trabajadores en un corto espacio de tiempo; y sería políticamente inviable. Sus respuestas a estas preocupaciones son convincentes.

En resumen, el libro de Tcherneva ofrece una excelente introducción a la idea de garantía de empleo. Al mismo tiempo, muestra que existen diferencias de opinión entre los defensores de la garantía de empleo respecto de ciertas características del programa. Quizás en el futuro se pueda discutir la diferencia entre la estrategia de financiación y la política salarial de la propuesta de Tcherneva para garantizar el empleo y la propuesta por NJFAN. Un tercer tema que podría incluirse en esta discusión es la administración de proyectos de garantía de empleo. Tanto la propuesta de Tcherneva como la de NJFAN incluirían organizaciones sin fines de lucro como patrocinadores potenciales del proyecto, mientras que una propuesta presentada por Mark Paul, William Darity y Darrick Hamilton limitaría el patrocinio a agencias gubernamentales. Quizás el libro de Tcherneva pueda proporcionar impulso para debates útiles sobre estas tres diferencias en el enfoque de la garantía del empleo.

Sheila Collins es profesora emérita de Ciencias Políticas en la Universidad William Paterson. Este artículo fue publicado originalmente en Outras Palavras.