La costa uruguaya: una política pública ninguneada

A cinco años de la aprobación de la Ley 19.772 –que constituye el “instrumento de política pública para promover el uso sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales del espacio costero del océano Atlántico y del Río de la Plata, para contribuir a mantener y mejorar la calidad de vida y la integración social de la población en el territorio” (artículo 1º)–, el gobierno nacional y los departamentales continúan desconociendo y ninguneando la aplicación de sus disposiciones de “orden público”.

Con la sanción de la Ley 19.772, de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible del espacio costero del océano Atlántico y del Río de la Plata, en julio de 2019, se alcanzó la primera concreción legal en un largo proceso de construcción de una política pública que reconoce importantes antecedentes en el período 2000-2004.

El proceso

La creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma) en 1990 –previo incluso a Río 92– es una muestra evidente de la preocupación sobre los asuntos ambientales y territoriales que comenzó a instalarse en la escena nacional. Muchas medidas y normas se fueron generando y acumulando en décadas siguientes para abordar los asuntos del deterioro ambiental y territorial, que pusieron el foco en distintos y variados problemas.

Particularmente, la costa y sus ecosistemas frágiles han sido los territorios donde los problemas se han agudizado en su manifestación y demuestran la necesidad de continuar con la elaboración de nuevos instrumentos, que atiendan las emergentes situaciones de conflictos de usos, asociadas a nuevas modalidades de ocupación costera, que derivan de nuevas y diversas actividades de desarrollo, no sólo turísticas.

Frente a estas realidades el Mvotma, a inicios del período 2000-2005, comienza un proceso de construcción de una “Política Nacional del Espacio Costero”, que sin haber logrado su aprobación formal, generó mucha acumulación en conocimiento y en sensibilización política y social sobre la necesidad de avanzar en medidas urgentes de protección.

En 2008, con la aprobación de la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTyDS), se genera una nueva situación que da contexto a renovados impulsos para concretar nuevas medidas de gestión del espacio costero en una dirección de acumulación sobre lo existente, no de sustitución.

Múltiples debates e intercambios entre instituciones, actores y organizaciones muy variadas, prolongaron la elaboración del proyecto de directriz nacional para el espacio costero del Río de la Plata y océano Atlántico, que una vez aprobado en el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial, el Poder Ejecutivo elevó a consideración del Parlamento en 2013. Su tratamiento en sucesivos períodos parlamentarios evidencia la complejidad del tema y de la puja de intereses que disputan las formas de ocupar, transformar y usar el espacio costero, en sentidos contrapuestos. Finalmente, en julio de 2019 alcanzó su aprobación por el Parlamento.

Principales disposiciones de la ley

El proyecto de directriz aborda diversos aspectos, como objetivos, ámbito de aplicación, orientaciones y conceptos generales, y determina la obligación de algunos nuevos procedimientos para situaciones bien definidas. Mantiene una expresa observancia –en todos sus aspectos y artículos– sobre la definición de materias, asignación de competencias e institucionalidad plasmada en la ley de ordenamiento territorial de 2008.

Define a los “sujetos” sobre los cuales recaerán las disposiciones de la directriz, y estos refieren a: “Los instrumentos de ordenamiento territorial definidos en la Ley 18.308, de 18 de junio de 2008, que refieran al espacio costero, y demás planes, proyectos y programas de nuevas urbanizaciones y de grandes infraestructuras y equipamientos en el espacio costero”. Es claro que las disposiciones refieren a los instrumentos de ordenamiento territorial, pero no sólo a ellos, también a todos los programas, planes, proyectos, que se desarrollen en la costa. Públicos o privados; nacionales, departamentales o locales. Incluye a todo el espectro de instituciones y actores; y al conjunto de sus actuaciones en el espacio costero que se define.

Cabe preguntarse: ¿Qué les impone a estos “sujetos”? La respuesta es clara y está en el artículo 6: “Deberán identificar y delimitar para su debida protección, los componentes vulnerables del mismo, como playas, dunas en sus diferentes grados de consolidación, lagunas, barras, cuencas, desembocaduras, deltas, humedales, barrancas, costas y puntas rocosas, sitios arqueológicos, playas submarinas, bancos de arena, entre otros, toda vez que estos asuman tal carácter”. Por tanto, obliga a identificar, estudiar y observar a los componentes vulnerables de la costa para, a partir de allí, orientar las formas de ocupación y transformación del territorio, atendiendo a lineamientos que se explicitan en los siguientes artículos, todos ellos orientados al ordenamiento ambiental del territorio.

También considera la normativa ambiental vigente y extiende sus procedimientos a superficies mayores, coincidentes con los límites de los componentes vulnerables que obliga a identificar y delimitar. Su artículo 10 refiere a la ampliación de la faja de defensa de costas, con la finalidad de reconocer y proteger sus vulnerabilidades. En artículos siguientes, introduce el mandato de “determinar y evaluar” los impactos acumulativos y la necesidad de atender las “áreas degradadas”. Finalmente, establece medidas de seguimiento, control y revisión de lo establecido, ubicando estos procesos en la institucionalidad de articulación y coordinación creada en la LOTyDS, el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial.

Conocidos casos que desconocen la directriz costera

A cinco años de vigencia de esta política pública, los hechos conocidos en estos años de vigencia de la ley parece que se empeñan en demostrar que desde los ámbitos de gobierno nacional y departamentales, así como desde los espacios técnicos especializados de conocidos estudios-consultoras dedicados a la realización de estudios ambientales, se generó una “alianza no manifiesta” para desconocer y ningunear tan importante instrumento de ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible.

Sólo referiremos tres casos de los muchos que existen localizados a lo largo de toda la zona costera del Río de la Plata y el océano Atlántico. Se seleccionaron por el grado de conocimiento y difusión pública que han tenido y por referir a intervenciones o actuaciones expresamente señaladas en el artículo 6 de la Ley 19.772: a) grandes infraestructuras y equipamientos; b) nuevo proyecto urbanístico; c) instrumento de ordenamiento territorial. Los documentos analizados son públicos y están disponibles en los sitios en internet de las instituciones involucradas.

1. Grandes infraestructuras y equipamientos. En enero de 2024 se presentó ante el Ministerio de Ambiente (MA) el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de una emblemática obra de este gobierno: el Proyecto Arazatí, ubicado en la costa del Río de la Plata, por tanto dentro del área de aplicación de la Directriz Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Espacio Costero del océano Atlántico y del Río de la Plata.

La OSE, responsable de la obra por el gobierno nacional –a través de las empresas concesionarias–, debe tramitar las autorizaciones correspondientes. Para ello, como es de estilo (o de rigor), la consultora CSI-Seinco, responsable técnica del EIA, en el Tomo I –Documentos de Proyecto–, en páginas 29 a 42 presenta el marco legal considerado para realizar el estudio de impacto ambiental de tan discutido proyecto. En las casi 13 carillas que utiliza para presentar las normas nacionales o departamentales que es necesario considerar para una acertada realización de tan singular estudio, casualmente desconoce la ley nacional que establece las directrices de orden público sobre el lugar, que no se puede dejar a un lado, como lo dice expresamente la ya nombrada Ley 19.772. No se la incluyó y por tanto no se procedió a “identificar, delimitar y caracterizar” los componentes vulnerables de la zona de actuación (artículo 6). En consecuencia, mal se pueden plantear medidas de protección para las vulnerabilidades ecosistémicas ajustadas a la realidad existente en la zona.

Es de esperar que el MA observe este incumplimiento legal y no otorgue la Autorización Ambiental Previa (AAP) hasta que se dé cumplimiento a la política pública que establece la directriz costera. Por las mismas razones, los gobiernos departamentales involucrados tampoco deberían otorgar la autorización a las obras conforme a lo dispuesto en el artículo 77 de la LOTyDS.

2. Nuevo proyecto urbanístico. Este caso refiere a una importante ampliación urbana de la ciudad de Colonia presentada por un grupo inversor que se concretó en el conocido proyecto Colonia +. Se localiza sobre la costa del Río de la Plata en un singular territorio de importantes valores de biodiversidad.

El proceso de concreción del proyecto fue acompañado desde el inicio por el gobierno departamental de Colonia, que para poder habilitarlo modificó, con manifiesta ilegalidad, el decreto departamental que aprobó las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Colonia. Sin cumplir con los procedimientos establecidos en la LOTyDS, el intendente, con la anuencia cómplice de la mayoría de la Junta Departamental, cambiaron la categorización de los suelos a un conjunto de padrones. Tampoco consideraron las disposiciones –de orden público– establecidas en la directriz nacional costera, sumando otra ilegalidad a su proceder.

La conocida consultora LKSur –en representación de la empresa Alas Este SAS– es la responsable del estudio de impacto ambiental que se presenta ante el MA para tramitar la autorización ambiental previa correspondiente. El documento del Informe Ambiental Resumen (IAR) de abril de 2023, en las páginas 8 a la 12, presenta el marco legal considerado en el estudio ambiental. Allí se constata que la política pública de protección costera que establece la Ley 19.772 es ignorada –también en este caso– para el estudio de impactos ambientales de tan singular y controvertido proyecto urbanístico.

En junio de 2023, el MA otorga la autorización ambiental al proyecto urbanístico, concretando la actuación que desconoce la directriz nacional costera. Resolución que incumple con una disposición legal vigente, por lo tanto se incurre en una clara hipótesis de “ilegalidad”.

3. Instrumento de Ordenamiento Territorial. El Programa de Actuación Integrada (PAI) Marina Beach, Instrumento de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (IOT) elaborado por el gobierno departamental de Maldonado, constituye un emblemático caso donde las autoridades ningunearon las disposiciones de la Ley 19.772. El texto de dicha ley determina sin ambigüedades que los IOT deben observar –sin excepciones– sus disposiciones, particularmente en lo que refiere a los efectos acumulativos negativos de la ocupación del espacio costero; la directriz mandata que se controlen “los procesos de ocupación urbana, construcciones u obras continuas a lo largo de la costa, alternando los centros urbanos con áreas de baja intensidad de uso y espacios de dinámica natural costera activa”. Una atenta lectura de todos los documentos del citado PAI permite concluir sin duda alguna que no se cumplieron tales disposiciones.

Resulta también significativo que la Consultora Enviro haya incluido la directriz nacional costera entre las normas a considerar en el proceso de elaboración del Informe Ambiental Estratégico y luego en su desarrollo la haya ignorado y desconocido sin dar cumplimiento a ninguno de sus expresos mandatos.

La resolución del ministro de Ambiente que finalmente aprobó la Evaluación Ambiental Estratégica del Programa de Actuación Integrada en contravención a lo dispuesto por la Ley 19.772, señala sin tapujo alguno que lo hace a pesar de que los servicios técnicos del ministerio en reiterados informes plantearon su opinión técnica contraria a la aprobación, por ser incompatible con la defensa de los valores del ecosistema costero. Obviamente en nada sale favorecido el ambiente costero cuando un ministro ignora y desconoce, no sólo los informes técnicos de sus equipos, sino también las claras disposiciones de la ley nacional sobre el tema.

Este caso constituye otro claro ejemplo de una actuación de las autoridades que con la complicidad de un grupo consultor, termina por aprobar un instrumento de ordenamiento territorial en total y franca contravención con los mandatos legales. Las intervenciones de diputados –de oposición y de la coalición de gobierno– en la sesión que trató el recurso interpuesto por los ciudadanos contra el referido PAI, señalaron con precisión y detalle cómo la aprobación del proyecto Marina Beach violó las disposiciones de la Ley 19.772.

En síntesis

Es evidente que las autoridades nacionales y departamentales, con la colaboración de consultoras prestigiosas, disimulan su existencia, obran como si no existiera la directriz costera. El producto de años de estudios académicos y negociación política para lograr la aprobación legislativa de una política pública para orientar las formas de ocupar, transformar y usar el territorio costero resulta ignorado.

En año de campaña electoral se da una invalorable oportunidad para que los diversos candidatos hablen y se posicionen ante estos temas en los que se va en gran medida la suerte del país del futuro.

El usufructo democrático e inclusivo de la franja costera por nacionales y extranjeros debe asegurarse en el marco de la ley, marco que nadie puede evadir y menos las autoridades a todo nivel.

Manuel Chabalgoity integra el grupo docente del Observatorio de Conflictos Territoriales en el Área Metropolitana de Montevideo (PIM-FCS-FADU, Udelar). José Luis Sciandro es docente del Departamento Interdisciplinario de Sistemas Costeros y Marinos del Centro Universitario Regional del Este, Udelar.