Del encierro al acompañamiento: una transformación impostergable en el INAU

La prioridad en la infancia y la adolescencia que propone la nueva administración tiene un conjunto de aspectos con escaso debate público sobre los que vamos a proponer una reflexión crítica y unos lineamientos de propuesta. Hacemos foco en el sistema de protección que gestiona el INAU, y que atiende a más de 8.000 niños, niñas y adolescentes en todo el país, y tiene en los hogares (internados, cuidado residencial, CAFF) una institucionalidad señera nacida hace más de un siglo, previo al Consejo del Niño.

La situación de niñas, niños y adolescentes que viven en hogares del sistema de protección pasa por un período de visibilidad pública a partir de situaciones trágicas. La interpelación llevada adelante por la senadora Silvia Nane el año pasado da cuenta de las complejidades de la institucionalización. Ello podría llevarnos a analizar los factores de coyuntura (muertes, situaciones de explotación sexual o problemas de gestión administrativa y financiera) y desviarnos hacia una interpretación piadosa y sesgada partidariamente. El sistema de protección está afectado por factores estructurales que reducimos a cinco dimensiones:

1) Una historia asistencial y punitiva. El actual sistema de protección de INAU está construido sobre las bases del Consejo del Niño (1934) y el Consejo de Protección de Menores (1911), basado en concepciones de beneficencia, asistencia y cierto desprecio eugenésico sobre un conjunto de poblaciones que habitan los bordes de la exclusión social. En 1910 Washington Beltrán hablaba de los menores moralmente abandonados como aquellos provenientes de “familias en desquicio”, “pobladores de las calles”, “vagabundos” y “viciosos”, para quienes se imponía el reformatorio como medida institucional. Esa concepción que permeó en la sociedad construyó el internado como una institución de encierro con una intención dual, ya que sostenía que “si se le educa y se le aísla del ambiente nocivo, puede marchar a la conquista del mañana”. En la actualidad encontramos trazas de estas concepciones que dieron origen al sistema de protección: proteger es sacar de “malas familias”, aislar de un ambiente nocivo, encerrar y reeducar.

2) Una caja negra estructura las políticas públicas: proteger es internar en instituciones. El sistema de protección no es el único ámbito institucional que confía excesivamente en que la vida institucional es un factor para resolver problemas sociales. En el sistema penal de adultos y adolescentes, en el ámbito de la salud mental, en la protección de los adultos mayores las respuestas que el país privilegia es confinar en instituciones (cárceles, hospitales, clínicas, residenciales), regular la vida cotidiana con presencia de trabajadores y profesionales como medio para cuidar, sancionar o curar. Estas instituciones operan con conceptos, imaginarios y representaciones sociales que justifican esas medidas. La internación de niños, niñas y adolescentes es una medida de protección ante la violencia y la vulneración de derechos, pero ocultamos que las instituciones de protección ejercen violencia institucional, y que esa violencia es consustancial a su funcionamiento. Entonces se produce una paradoja; ante la violencia de la familia se interna y se expone a quienes debe protegerse de la violencia institucional.

Los niños, niñas y adolescentes del sistema de protección provienen del 20% que nace y crece en la pobreza, ello es indicador de carencias del Estado en apoyar y acompañar a las familias en el cumplimiento de sus responsabilidades. En una reciente investigación recogemos que los profesionales de las puertas de entrada al sistema de protección en Montevideo entienden: “Las familias de origen, a la vez que son ‘evaluadas’, valoradas, [...] son negativizadas, se las piensan vacías de saberes y, en gran medida, desligadas de sus condiciones existenciales. Tener o no tener capacidades de cuidado aparece como abstracciones escindidas de las condiciones de pobreza”.¹ La internación protege y aleja de las “malas familias” (desconociendo la violencia institucional como un factor consustancial al funcionamiento). El cuidado es una capacidad de las personas articulada con una red de personas, instituciones y recursos económicos.

3) Diseño institucional basado en el encierro. Si bien la Convención sobre los Derechos del Niño, vigente de 1990, establece que la internación es una respuesta excepcional, el último recurso, y por el período más breve que proceda, la institucionalidad responde al modelo de internación en centros residenciales como práctica más frecuente. El correlato es una menguada capacidad operativa para realizar el acompañamiento en contexto familiar y comunitario de cada niña, niño y adolescente. El sistema cuenta con pocos proyectos para realizar ese trabajo, y los equipos de los hogares, a quienes se exige desdoblarse (trabajo en centro y en territorio), tienen pocos integrantes y casi nulos recursos económicos disponibles para realizar el acompañamiento y apoyar a la familia a resolver necesidades que impactan en la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes.

4) Condiciones de trabajo. No sostengo una posición abolicionista del internado, es un instrumento de la política pública que debe usarse sólo en algunas circunstancias y por un tiempo breve, pero requiere modificaciones radicales, ya que se ha consolidado la desprofesionalización. Algunos indicadores de esto:

• El último concurso a directores de hogar se realizó en 2008, por tanto la regla es proveer la dirección de los centros mediante la encargatura que expresa una discrecionalidad basada en la confianza (personal y/o política), lo que provoca alta rotación en las direcciones ya que se ingresa y se sale con mucha rapidez. La provisión de cargos de dirección mediante concurso es clave para dar estabilidad y solidez técnica.
• La ausencia de equipos técnicos en los centros conlleva una debilidad de las propuestas. Es necesario que trabajadores sociales, psicólogos y educadores sociales se involucren activamente en la dinámica cotidiana de los centros y en el trabajo directo con niños, niñas y adolescentes y con sus familias.
• Desvalorización del trabajo de educadoras y educadores que sostienen la organización de la vida cotidiana en los centros. Es una función clave que no tiene reconocimiento en el salario y las condiciones de trabajo. Han sido frecuentes los llamados a educadores en los que no se privilegia la formación profesional.
• La organización de la semana laboral para educadoras/es está caracterizada por largas jornadas y días rotativos, ello afecta la organización del centro y de la vida personal de los trabajadores. Asimismo hay evidencia de que la falta de referentes claros y estables causa daño en niños, niñas y adolescentes ya que agudiza la incertidumbre y promueve una adaptación a personas, reglas y modalidades distintas, donde por ejemplo se aprende la manipulación como estrategia de supervivencia y táctica para lograr pequeños objetivos.

5) Niños, niñas y adolescentes aislados. El sistema de protección funciona en base a una confusión sobre quién es el sujeto de la política pública de protección, ya que ante situaciones de desprotección (violencias y vulneración de derechos), la separación de la familia de origen, de la casa, del barrio, de la escuela, de los amigos es la medida “protectora” por excelencia. Se asume que la “extracción” del niño de ese contexto es por sí mismo protectora. En 1928 Walter Benjamin, en un texto sobre la historia del juguete, expresaba que “el niño no es un Robinson; los niños no constituyen una comunidad aislada, sino que son parte del pueblo y de la clase de la cual proceden”. El sistema de protección se basa en el aislamiento, en la separación como medida de protección, y tiene dificultades muy importantes para reconocer las situaciones en las que los niños están inscriptos, los procesos sociales, económicos y culturales en que se configuraron las violencias y vulneraciones, y especialmente tiene problemas para trabajar en la familia, el barrio y la casa de cada niño para desde ahí construir iniciativas efectivas de mejora de la calidad de vida y reducción de la violencia y la vulneración de derechos que involucre activamente la red del niño en la construcción de alternativas. Ello significa un movimiento conceptual, salir de la mirada punitiva que busca al culpable de la violencia y vulneración, un binarismo víctima-victimario que en muchos casos está desdibujado porque el victimario es un Estado omiso desde hace varias generaciones. En situaciones de abuso sexual y de explotación sexual, las niñas, niños y adolescentes son los castigados con un “destierro”, mientras que el agente de la violencia sigue en la casa. Faltan herramientas jurídicas para efectivizar la protección de las niñas, niños y adolescentes y el castigo de los abusadores.

Líneas de propuesta

Dado que la internación de niñas, niños y adolescentes en el sistema de protección es una respuesta excesiva, costosa y que no garantiza plenamente el cuidado ni la promoción de derechos, resulta imprescindible modificar la política pública. Hace casi una década el Comité de Derechos del Niño expresó al Estado uruguayo su preocupación por “el gran número de niños que viven en instituciones” y por que “los servicios de apoyo a los padres que corren el riesgo de perder la patria potestad sigan siendo insuficientes”. “El Comité también está preocupado por la falta de una estrategia integral que aborde cuestiones como la violencia doméstica, la salud mental, el uso indebido de sustancias adictivas y la pobreza, con miras a prevenir la separación de los niños de su entorno familiar”, señaló.

Recomendó en este sentido que el Estado “refuerce sus servicios de apoyo a las familias desfavorecidas y marginadas, incluido el apoyo financiero y psicológico, para ayudar a los padres a cumplir sus responsabilidades en la crianza y el desarrollo de sus hijos”. También le recomendó que elabore “una estrategia integral para prestar apoyo a las familias y refuerce su sistema de atención incorporando la perspectiva de los derechos del niño”.

Asimismo, recomendó instalar “un sistema de hogares de guarda” para reducir la institucionalización, y que “se examinen periódicamente las decisiones sobre el acogimiento de los niños en hogares de guarda o su asignación a instituciones, y supervise la calidad de la atención que reciben”. También que “se asignen recursos humanos, técnicos y financieros adecuados”, y fundamentalmente que se “intensifiquen sus esfuerzos por aplicar las medidas de desinstitucionalización de los niños que actualmente viven en instituciones, y asegure, siempre que sea posible y que redunde en el interés superior de estos, la reunificación con sus familias”.

Para cerrar, propongo algunas ideas:

• El sistema de protección no va a cambiar si no asumimos la decisión de cerrar hogares, para transformarlos en servicios de acompañamiento familiar y comunitario. Proponemos convertir los hogares, que son gestionados por las organizaciones de la sociedad civil en convenio con INAU, en servicios de acompañamiento familiar y comunitario. Este cambio ampliará la capacidad de trabajo con niños, niñas, adolescentes y sus familias, trasladando el apoyo social y educativo al territorio. Es decir, pasar del encierro institucional a una presencia efectiva en las casas, los barrios (plazas, esquinas), los centros educativos y los centros de salud. La protección de derechos no se garantiza desde el encierro y la institucionalización, sino a través del acompañamiento cercano, la orientación, la enseñanza y la supervisión en el marco de la vida cotidiana de las personas. Un dato clave es que la gestión de un servicio de 24 horas que atiende a 12 niños, niñas y adolescentes requiere más de 20 educadoras/es y profesionales, mientras que un servicio de acompañamiento en contexto familiar puede acompañar con el mismo personal tres o cuatro veces más de niños y adolescentes. El cuidado residencial deben asumirlo directamente los servicios oficiales de INAU.
• Profesionalizar la gestión con herramientas de planificación y evaluación. Es necesario implementar un sistema de información eficaz para la planificación, el registro y la evaluación de los planes de atención individual y familiar. INAU ha intentado, sin éxito, incorporar un software socioeducativo en la última década para el seguimiento personalizado de cada niño, niña y adolescente. Contar con una herramienta de gestión por caso permitiría registrar procesos de intervención, evaluar resultados y ajustar estrategias, asegurando un acompañamiento más efectivo y basado en evidencia.
• Diseñar perfiles de atención para el acompañamiento familiar y la autonomía de los adolescentes. El cambio requiere construir perfiles de atención que permitan trabajar con niños, niñas y adolescentes en el retorno a la vida familiar, así como en el proceso de egreso y autonomía de los adolescentes. Para ello, se debe recuperar y potenciar las experiencias exitosas de distintos equipos, expandiendo el trabajo social y educativo en contextos familiares y comunitarios. Esto requiere equipos profesionales capacitados y prestaciones sociales adecuadas que viabilicen la reducción de las vulneraciones de derechos, priorizando la intervención en el entorno inmediato de cada niño y adolescente.

El sistema de protección de INAU sigue atrapado en una lógica de encierro que no garantiza ni cuidado ni derechos. Persistir en este modelo es perpetuar la exclusión y la vulneración de infancias y adolescentes que decimos proteger. La institucionalización no puede seguir siendo la respuesta automática ante la pobreza y la violencia, necesitamos fortalecer redes familiares y comunitarias que acompañen, sostengan y promuevan el ejercicio de los derechos. Es hora de cambiar el paradigma: del encierro al acompañamiento, de la vigilancia al cuidado, de la tutela al reconocimiento de niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos. La transformación es urgente, viable y una deuda impostergable con las niñas, niños, adolescentes y familias.

Diego Silva Balerio es educador social, doctor en Psicología, docente e investigador del Departamento de Pedagogía Social del CFE.