Cuando se habla de Montevideo se habla de la ciudad. Sin embargo, más del 50% del territorio departamental es rural. Montevideo es la capital nacional, donde viven un poco menos de la mitad de los habitantes de Uruguay, puerta de ingreso y egreso del país, un territorio en constante conflicto que supera sus límites político-administrativos y nos obliga a extender la mirada hacia el afuera, al campo, a los corredores urbanos y el área metropolitana.
Campo, conservación ambiental y un nuevo proyecto productivo
El área rural, sus paisajes y la producción agropecuaria es un activo diferencial del departamento que precisa de un cuidado especial para su preservación. Esta área, que se pone en valor a impulso de Mariano Arana, en su primera intendencia, con la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial en 1998, es una de las mayores riquezas departamentales, por su capacidad productiva y diversidad ambiental y paisajística.
Los aportes del área rural equivalen al 3% del producto bruto agropecuario nacional en un área productiva de menos del 0,1% del total nacional, y sus principales rubros responden al cultivo de frutas y hortalizas, las que hacen importantes aportes para la seguridad alimentaria del área metropolitana y de Uruguay.
De acuerdo con el registro nacional 2022 y la caracterización de actividades agropecuarias realizada por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) en junio de 2023, se reconoce que en Montevideo el 94% de la actividad productiva agropecuaria está destinada al consumo humano. Esta producción tiene, además, dos características que la diferencian de los productores agropecuarios del resto del país: más del 50% de las unidades productivas son desarrolladas por productores familiares, y el tamaño promedio de los predios es de cinco a diez hectáreas.
Sin embargo, del reconocimiento de los procesos de ocupación y transformaciones del área rural en los últimos 20 años se desprende que las presiones de la expansión no planificada de actividades de porte urbano y suburbano provocan, además de la sustitución de usos en el suelo rural, desplazamientos o pérdida de interés por parte de productores que ven impedida la actividad productiva agropecuaria, y en muchos casos eso determina el consecuente abandono. Esto ha quedado en evidencia en este último período, cuando, a impulso de la Estrategia Áreas Liberadas, la IM se dispuso a recorrer e intervenir todos los puntos en los que, por falta de cuidado o control, se ha generado un claro deterioro en el departamento.
Quienes recorren estas zonas suelen encontrarse con paisajes muy fotogénicos. Los caminos de Montevideo rural, otrora caminos de abrevadero, esconden secretos que muy pocos conocen, vides, manzanos y perales en flor, parches de hortalizas con sus diversos verdes, construcciones históricas que esperan a ser descubiertas, playas y pequeños cursos con muy pocos alambrados. El campo de Montevideo no se parece en nada al campo del resto del país.
Desde este punto de vista tenemos una oportunidad única. Montevideo puede ser un gran parque productivo, entendido como una figura de transición hacia nuevos modelos de gobernanza territorial y producción alimentaria responsable (y, por qué no, turístico-recreativos), en el sentido acuñado por Joaquín Sabate Bel.1 Necesitamos construir un nuevo proyecto que nos permita revertir la actual connotación negativa por la proximidad urbana, avanzando hacia un espacio de oportunidad para la recuperación de la relación complementaria entre campo y ciudad, cuidar y disfrutar la naturaleza.
Ciudad, segregación y derecho al hábitat digno
Miremos la ciudad, el lugar en donde vivimos la mayoría en Montevideo, su extensión, las dinámicas y desigualdades. Su histórica construcción barrial y las acciones de los gobiernos del Frente Amplio (FA), para luego llegar a los desafíos contemporáneos sobre la base de los nuevos paradigmas urbanos.
Montevideo tiene una densidad poblacional de 2.500 habitantes por km², lo que es de un nivel medio-bajo en el contexto global. Eso se explica por el formato de ciudad que hemos construido, muy ligado a la vivienda unifamiliar. Si bien el crecimiento de la ciudad, una vez superada la primera etapa de urbanización de los terrenos cercanos al extramuro, fue hacia el oeste (Pueblo Victoria, Cerro), desde hace más de 100 años que el este ejerce un poder gravitacional que atrae este crecimiento. Las clases acomodadas se han ido corriendo hacia el este, siempre en el eje de la costa, proceso que ha transformado balnearios en barrios consolidados.
Montevideo es una ciudad con altos niveles de consolidación, pero excesivamente extensa para su población. La ciudad ha dejado de tener una distribución socioterritorial heterogénea, hoy tiene una expansión segregada donde los estratos medios y altos impulsan su crecimiento hacia el este, y la ciudad irregular, autoconstruida, expande sus fronteras en el norte y el oeste, aunque también hay zonas internas subaprovechadas.
Las apuestas por la densificación desde el Plan Montevideo (1998) en adelante han enfrentado un proceso de vaciamiento de áreas centrales que se daba muy fuerte a fines del siglo XX. Si bien no se ha dado un renacer urbano de estás áreas como en casos similares en otras ciudades del continente, y los procesos de gentrificación son moderados, sí se ha frenado este vaciamiento. La aparición de cooperativas de vivienda en altura en áreas centrales, la construcción de viviendas para activos y la implementación de la ley de vivienda promovida (la cual no ha atendido a las franjas de población deseada, pero ha tenido un emergente positivo como construir en barrios que expulsaban población) son acciones que han contribuido a renovar e intensificar el stock de vivienda, impulsando el desarrollo de la ciudad compacta, y contribuyen a cierta mezcla social entre los estratos medios bajos, medios y, en algunos casos, medios altos. Sin embargo, el crecimiento de la mancha urbana no se ha frenado.
Como la mayoría de las ciudades, en particular las latinoamericanas, Montevideo es una ciudad segregada: las personas con características socioeconómicas diferenciadas no se distribuyen uniformemente en la ciudad, sino que se agrupan junto a personas similares en determinadas zonas. La segregación es un gran problema porque es uno de los factores que más contribuyen a reproducir y perpetuar las desigualdades socioeconómicas, además de la distancia simbólica que mina nuestra capacidad de imaginar e intentar comprender al otro porque sencillamente ese otro está muy poco presente en nuestra vida cotidiana.
Durante el período de gobiernos frenteamplistas, la segregación residencial en Montevideo continuó acentuándose hasta 2012-2013, donde se produjo un quiebre con una caída hasta al menos 2016.2 Este cambio puede inscribirse en una serie de indicadores sociales con resultados positivos, algo novedoso a nivel local y también regional. Sin embargo, el cambio en las políticas sociales en los últimos años, que implicaron una reducción de la presencia del Estado en los barrios, el aumento de la pobreza, la reorientación de la Ley de Vivienda Promovida enfocándose más en los inversores que en la vivienda para habitar, el crecimiento de los barrios privados fuera de Montevideo pero que funcionan como barrios dormitorio, y el aumento de los asentamientos, nos llevan a un escenario en el que la segregación es mayor y está más arraigada. Y es este uno de los principales problemas que Montevideo debe enfrentar, porque ese aumento de la segregación se traduce en una ciudad más injusta, más violenta y con ciclos de pobreza más difíciles de romper. Esto ha quedado demostrado tras las obras desarrolladas en el período 2010-2023, etapa en la que la IM lleva adelante grandes relocalizaciones, instalación de equipamientos y obras de espacios públicos (complejo Sacude, parque Idea Vilariño, intervenciones en espacios deportivos varios, la resignificación actual de áreas liberadas) y, sin embargo, el estigma social sobre estas zonas no ha cambiado.
La expansión urbana tiene además su correlato en otros de los principales desafíos que debemos enfrentar: fenómenos como la imprevisibilidad y el cambio climático. La artificialización del campo que pasa a ser ciudad, el aumento de la temperatura urbana, las mayores distancias recorridas y el consecuente crecimiento del parque automotor (que suma costos ambientales y económicos, como una mayor segregación), la crisis en la que está sumergido el sistema de transporte público, el problema de acceso a vivienda tanto de los sectores vulnerables como de los jóvenes de sectores medios, y la infantilización de la pobreza y su correlato territorial, todo esto hace necesario cambios y correcciones en la planificación territorial del departamento.
Montevideo puede ser un gran parque productivo, entendido como una figura de transición hacia nuevos modelos de gobernanza territorial y producción alimentaria responsable.
En los últimos años han vuelto las ideas acuñadas en las décadas de 1960 y 1970 de la mano de Jane Jacobs y Jan Gehl: ciudades para la gente y, sobre sus hombros, una nueva batería conceptual y de medidas específicas han sido desarrolladas desde las disciplinas de estudio e intervención del urbanismo. Conceptos como el urbanismo ecológico (que en Montevideo se puede leer en acciones concretas como los jardines de lluvia, el intento de renaturalizar parte del espacio público con arbolado y plantas nativas, las pocas experiencias de bosques urbanos Miyawaki, entre otras), la Ciudad de los 15 Minutos,3 medidas concretas como las supermanzanas, el emergente de la gentrificación y la turistificación como fenómenos negativos vinculados a la recuperación urbana, y las estrategias derivadas para recuperar barrios evitando los efectos negativos de estos fenómenos, ponen al alcance una gran cantidad de estrategias posibles para enfrentar estos nuevos desafíos.
Sin embargo, cada lugar es único. La adaptación de estas medidas tiene que estar vinculada al departamento que realmente habitamos y, por ende, establecer prioridades a partir tanto de lo estratégico como de la demanda de desarrollo de una justicia espacial.4
Un nuevo proyecto para la construcción del derecho a la ciudad y los territorios
Montevideo se ha desarrollado como una ciudad borde, entre el campo y un río que es mar. Revisar su planificación y repensarla a futuro nos exige comprender los conflictos en el borde. El espacio costero, la rambla y su apropiación al este por los grupos de mayor poder adquisitivo, otrora ciudad balneario, hoy ciudad exclusiva y segregada. La bahía y el cerro, memoria de un pasado pujante sobre los que se ha buscado encauzar la inversión público-privada pero que, bajo el impacto del puerto, poco se ha concretado para su revalorización. Montevideo oeste, las playas y el humedal Santa Lucía, espacios de incalculable valor ambiental y gran potencial turístico desconocidos por la mayoría de los montevideanos.
El arco suburbano: la ciudad de Montevideo está bordeada por una de las áreas más pujantes y conflictivas de los últimos 30 años, la zona de la actividad logística. Esta ha crecido a impulso del desarrollo portuario, y con una especificidad única a nivel país presiona fuertemente sobre las zonas rurales, sustituyendo el uso del área productiva. Esta es la zona de mayores pujas de poder por el uso del suelo. No siendo sustituida por los desarrollos logísticos de los corredores metropolitanos, el área suburbana de Montevideo necesita del desarrollo de infraestructuras acorde y herramientas de gestión que permitan liderar una transformación en términos de economía de recursos y control del mercado de suelo.
Imaginarios: el futuro se construye en colectivo
La planificación es un conjunto de procesos, de toma de decisiones, para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la construcción histórica de un lugar, la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de la situación deseada. En nuestro país, con la promulgación en 2008 de la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS), se establece como cometido esencial del Estado el ordenamiento territorial, definiendo competencias y funciones tanto al Estado nacional como a los gobiernos departamentales para la planificación y buena gestión del territorio.
En este sentido, y posicionándonos en el cambio de siglo, el ordenamiento territorial es una herramienta muy potente que Montevideo aplica ya desde la década de 1990. Una serie de acuerdos colectivos traducidos en normas y acciones que definen las formas de ocupación y utilización del territorio, buscando un uso sustentable y justo. Esto implica esfuerzos por garantizar el adecuado espacio para habitar, el acceso a servicios y el derecho a un ambiente sano, la promoción sociocultural y el desarrollo económico.
A nivel departamental, el Plan de Ordenamiento Territorial de la mano de Arana (1998) marca un punto de inflexión sobre el proyecto departamental. Este Plan, que se construye junto con la Universidad de la República y toda la comunidad montevideana, se funda sobre una mirada colectiva y define un grupo de herramientas de planificación derivada y gestión del territorio innovadoras en nuestro país, que cambiaron efectivamente el Montevideo que hoy habitamos.
Posteriormente, al aprobarse la LOTDS, un grupo de instrumentos de mayor escala conforma el actual marco de acción del gobierno departamental y los municipios. Las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la Directriz Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Espacio Costero del Océano Atlántico y del Río de la Plata, las Estrategias Regionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible Metropolitanas, que son producto del acuerdo interinstitucional de cooperación entre el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y las intendencias de Canelones, San José y Montevideo. Además, el departamento actualiza su situación con la aprobación de las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Montevideo (2014), que, con modificaciones, mantienen la vigencia del Plan Montevideo (1998).
Actualmente la IM se plantea el Montevideo 300 años; parece ser un hecho que necesitamos revisar el proyecto territorial departamental. Pero, ¿cuáles son los escenarios futuros para los cuales se implementaría? ¿Sobre qué construcción de imaginarios se sustenta? ¿Cómo se posicionará la mirada sistémica del territorio y del área metropolitana? Y, finalmente, ¿cuál será el lugar de la participación?
Un nuevo proyecto, mirar más amplio
Montevideo desde su fundación es una ciudad-territorio (así lo definían las Leyes de Indias). A 30 años de gobiernos del FA tenemos que animarnos a cambiar la mirada, pensar en el departamento y su área de influencia, nuestra área metropolitana. No puede pensarse de forma introvertida, desconectada de las presiones y tensiones que la atraviesan por su función capital.
Pensar sobre las bases planteadas por Arana, revisando la mirada macroescalar generada en el Libro Blanco del Área Metropolitana (2007) y las Estrategias Regionales (2010) y las actuales presiones generadas por la logística y los espacios de oportunidad que surgen de los nuevos modelos urbanos-territoriales. Mirar más amplio, con diversos horizontes y sobre todo pensando en la plena felicidad (y desarrollo) de todos los habitantes y la conservación ambiental de su territorio.
Creemos que el futuro se construye en colectivo, y es nuestra responsabilidad animarnos a imaginarlo, para que contribuya a la construcción de un futuro mejor.
Leonard Mattioli es sociólogo, maestrando en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, coordinador del programa Rutas Culturales y Creativas de la Dirección Nacional de Cultura. Verónica Pastore Hernández es arquitecta y magíster en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.