¿Cualquier plan vale? Absueltos y condenados en la gestión de envases

En 2004 se aprobó la Ley de Envases (17.849), por la cual se obliga a fabricantes e importadores de envases a inscribirse en el ahora Ministerio de Ambiente y a contar con un plan de gestión de los residuos aprobado por dicho ministerio. Estos planes de gestión deben establecer objetivos de recuperación de residuos de envases en todo el país, con porcentajes y plazos de cumplimiento, además de contribuir a la inclusión social de los clasificadores, según lo estableció el Decreto 260 de 2007.

Fabricantes e importadores, a través de la Cámara de Industrias del Uruguay, el entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), establecieron convenios con seis intendencias para implementar lo que se llamó el Plan de Gestión de Envases. El primer acuerdo fue con Canelones en 2007, y el último con Montevideo en 2012. Trece intendencias quedaron por fuera del Plan de Envases, no se comprometieron plazos ni porcentajes de recuperación, y sólo se logró la inclusión laboral de poco más de 200 clasificadores, de un total que, según todas las estimaciones, supera las 3.000 personas.¹

El Plan de Gestión de Envases, basado en el concepto de la responsabilidad extendida del productor (REP), no superó el 5% de recuperación de los materiales de envases puestos en el mercado. Nada que pueda sorprender, considerando que la inversión anual en el plan apenas alcanzó los cinco millones de dólares anuales.

La Ley de Gestión Integral de Residuos aprobada en 2019 (19.829) estableció una política pública que por primera vez definió principios, directrices e instrumentos muy concretos para la gestión de prácticamente la totalidad de los residuos. En particular, ante el rotundo fracaso del modelo del Plan de Gestión de Envases, estableció que envases y embalajes quedaran por fuera de la REP y en su lugar habilitó el cobro de Imesi a fabricantes e importadores de envases y embalajes con el fin de obtener recursos para una gestión efectiva, ambiental y socialmente sostenible. Estos y otros recursos deberían nutrir el Fondo Nacional de Gestión de Residuos (Fonagres), el cual debía ser gestionado por un Consejo de Administración integrado por representantes del Poder Ejecutivo, de las intendencias, del PIT-CNT y de la Cámara de Industrias.

Durante el gobierno de la coalición se bloqueó la creación del Fonagres y la imposición del Imesi para fabricantes e importadores de envases y embalajes. Sin embargo, por la Resolución 271 del Ministerio de Ambiente, en 2021, se establecieron metas de recuperación de materiales de envases y embalajes del 30% para fines de 2023 y del 50% para fines de 2025. Al mismo tiempo se dio luz verde a un plan de gestión propuesto por la Cámara de Industrias, basado en la REP; una reingeniería del fracasado Plan de Gestión de Envases, denominado ahora Plan Vale.

El presidente de la Cámara de Industrias del Uruguay en 2022 declaró que este nuevo plan implicaría una inversión inicial de entre 40 y 50 millones de dólares, contra un estimado que cifró en 120 millones para el Imesi que evitarían pagar.²

Como era previsible que en 2023 no se alcanzarían las metas de recuperación establecidas por la resolución del Ministerio de Ambiente en 2021, con la Ley de Rendición de Cuentas aprobada en octubre de 2023 (20.212) se eliminó la meta del 30% de recuperación de materiales fijada para ese año, aunque se mantuvo la meta del 50% para 2025, y se establecieron metas de 60% y 85% para fines de 2027 y fines de 2032, respectivamente. En la misma ley se establece la renuncia del Estado a cobrar Imesi a envases y embalajes hasta 2035, sujeta al cumplimiento de las nuevas metas fijadas por la ley.

Mientras tanto, el Pan Vale no terminaba de despegar, por lo cual, en diciembre de 2024, en una de las últimas resoluciones del gobierno saliente (1.391), el Ministerio de Ambiente pretendió volver a aplazar las metas, haciendo referencia a la resolución ministerial 271 de 2021 y desconociendo la vigencia de la Ley de Rendición de Cuentas de 2023, que, en tanto ley, no puede ser derogada por una resolución ministerial. En ese momento se anunció que se precisarían al menos dos años más para llegar a la meta del 50% de recuperación.

Avanzado 2025, la Cámara de Industrias buscaba financiación para implementar el Plan Vale, al mismo tiempo que gestionaba beneficios fiscales para minimizar las inversiones, como si de una contribución voluntaria se tratase. Mientras tanto, las inversiones se seguían aplazando y se ahorraban los costos previstos en la implementación plena del plan, estimados en 25 millones de dólares anuales.

Finalmente, aprovechando el efecto mediático del Día del Ambiente, a principios de junio de 2025 se firmó un préstamo otorgado por cinco instituciones bancarias al Plan Vale por un monto de 50 millones de dólares. Agustín Tassani, presidente del Plan Vale, destacó por un lado la inversión en expandir el sistema actual de recuperación selectiva a todo el país, mejorando y construyendo plantas de clasificación en varios departamentos, y por otro la próxima inversión en infraestructura para el nuevo sistema de envases de un solo uso, construyendo cuatro plantas de conteo y una planta de consolidación en el área metropolitana, que procesarán buena parte de los envases de bebidas del país y que estarán operativas recién a finales de 2026.³

El Plan Vale no explica cómo será valorizado el enorme flujo de materiales que promete recuperar. Separar, clasificar y reciclar son tres etapas imprescindibles para la valorización efectiva de los materiales. Sin lugar a duda, el PET de las botellas de bebidas ya no pasará por las manos de las cooperativas de clasificadores y menos aún por los clasificadores informales. El material más valorado por la industria del reciclaje quedará bajo dominio y para beneficio del Plan Vale. El resto de los materiales, por la ley de la oferta y la demanda, pasará a tener un valor marginal o nulo, condenando a las cooperativas de clasificadores y a los clasificadores informales. De este modo, la mayor parte de los materiales separados con baja demanda del sector industrial se acumularán sin ser clasificados y menos aún reciclados, hasta que el gobierno se vea obligado a actuar.

A la vista, tendrá tres opciones: 1) promover emprendimientos de reciclaje mediante subsidios (con fondos del presupuesto nacional), para transformar estos materiales en productos con valor de mercado; 2) habilitar un emprendimiento privado para incinerar o recuperar energía de los residuos separados que la industria no aprovecha, debiendo pagar las intendencias la tarifa por tonelada que fije el inversor, quien por razones de escala seguramente dará lugar a una empresa monopólica; 3) habilitar el enterramiento en relleno sanitario de estos residuos, dejando en el circuito de valorización sólo los materiales más rentables para el mercado.

Las dos últimas opciones implican renunciar a las tasas de recuperación exigidas por el Poder Ejecutivo y, por ende, a las metas ambientales. En cualquier caso, se descargará sobre los presupuestos de las intendencias o del gobierno nacional la mayor parte de los costos de la gestión de los residuos de envases y embalajes, dejando la REP sólo para la fracción rentable.

Pasaron 21 años desde la Ley de Envases, que exigía el cumplimiento de metas de recuperación a quienes ponen los envases en el mercado. Seguimos, en pleno 2025, con tasas de recuperación que en el promedio nacional rondan el 5%.

Pasaron 18 años desde que el decreto reglamentario de la Ley de Envases estableciera como prioridad la inclusión social de los clasificadores, pero el número de clasificadores formalizados no se ha incrementado. Mención aparte merece el programa de inclusión laboral impulsado por la Intendencia de Montevideo, que permitió la formalización de más de 100 clasificadores informales que trabajaban con carro y caballo, que fueron capacitados y contratados, aunque de manera precaria, para dar servicios de limpieza en la ciudad con motocarros. Lejos está de ser suficiente. Muchos cientos siguen trabajando en la informalidad y en condiciones paupérrimas, recorriendo las calles, revolviendo contenedores o basurales para subsistir. Quedó como tarea para el nuevo gobierno completar el Registro Nacional de Clasificadores, para poder identificar y ofrecer alternativas de formalización y trabajo digno a cientos de personas trabajadoras informales que dedican gran parte de sus vidas a la clasificación de residuos y que viven con sus familias en la miseria.

Mientras esto sigue ocurriendo, empresas transnacionales que ponen envases y embalajes en el mercado local han ahorrado decenas de millones de dólares mediante la evasión de responsabilidades ambientales establecidas por la legislación desde hace dos décadas, cifras que se han sumado a unas utilidades ya de por sí abultadas, a expensas de los consumidores, y en virtud de posiciones oligopólicas que les permiten márgenes de ganancia exorbitantes, como lo demuestran investigaciones sobre el funcionamiento del mercado interno en Uruguay. Frente a esta situación, los sucesivos gobiernos se han mostrado entre impotentes y complacientes.⁴

Pasar del actual 5% de recuperación de materiales de envases y embalajes al 50% exigido por la ley para el 31 de diciembre es a todas luces un imposible. Al finalizar el corriente año las empresas asociadas al Plan Vale habrán incumplido y serán pasibles de la imposición del Imesi. Como estableció la Ley de Gestión Integral de Residuos en su artículo 42, los recursos deben obtenerse mediante tasas de Imesi diferenciadas de quienes ponen envases y embalajes en el mercado, porque es la forma en que el gobierno puede orientar el mercado hacia envases y embalajes que impacten menos en el ambiente, y de promover los proyectos de valorización de todas las fracciones, para que lo clasificado sea realmente valorizado.

Hoy como ayer, el ciudadano medio, manipulado por la publicidad, no cuenta con elementos objetivos para incorporar criterios sociales y ambientales a sus decisiones de compra. Tampoco cuenta aún con los servicios de recolección en la mayor parte del territorio nacional, para cumplir con lo que ordena la Ley de Gestión Integral de Residuos en su artículo 12: “Los habitantes serán responsables de la clasificación y segregación de los residuos domiciliarios”. Mientras tiremos materiales con algún valor, habrá personas revolviendo nuestra basura. Sobrevivir es el único derecho que les queda. Poner el valor de los residuos separados en origen a disposición de las personas descartadas por la sociedad nos pondría en camino a un nivel superior de desarrollo.

Hasta el momento sólo Canelones ha promovido un sistema de separación en residuos reciclables y compostables, con una reducción significativa en el volumen de basura que se entierra, pero resta aún garantizar la valorización efectiva de gran parte de esos materiales y contar con sitios para la disposición final de residuos que no afecten gravemente el ambiente y la población circundante, si es que tales sitios existen.

El gobierno nacional tiene la oportunidad de comenzar a recuperar el control sobre la gestión de estos residuos, para proteger el ambiente y dignificar el trabajo de los clasificadores, sin cargar los costos económicos y ambientales en la población. Sólo debe tener la voluntad política para aplicar, en todas sus disposiciones, la ley vigente sobre gestión integral de residuos, ley promovida por el mismo partido político que hoy está en el gobierno.

¿No será momento de reivindicar a los condenados y de responsabilizar efectivamente a quienes han sido injustamente absueltos?

Mauricio Passeggi, Manuel Chabalgoity, Carlos Aulet, Jorge Ramada y Fernando Zerboni son integrantes del Grupo de Trabajo por la Implementación de la Ley de Gestión Integral de Residuos, creado en 2019.