Desarrollo endógeno con equidad: el rol de las empresas públicas

La estabilidad de las instituciones en Uruguay es un activo extraordinario que no tiene el retorno que debería. Tiene la fortaleza de las instituciones de países como Nueva Zelanda o Dinamarca, pero un nivel de ingreso per cápita similar a Chile o Costa Rica.

Al mismo tiempo, Uruguay combina instituciones democráticas y económicas de alta calidad con una estructura productiva altamente dependiente del contexto externo. La dependencia de la economía uruguaya con el exterior es una característica que no envejece.

Hace un par de años, Ceres presentó un informe en el cual se refleja que el dinamismo de Uruguay es elevado cuando las condiciones externas son favorables (5,9%), bajo cuando son desfavorables (-2,1%) y moderado cuando son neutras (1%). Las condiciones externas en 2024-2025-2026 y el crecimiento de la economía uruguaya muestran que el informe de Ceres tampoco envejece.

Una hipótesis plausible es que la ausencia de motores internos hace que el país sea dependiente de las condiciones del exterior. Esto produce una disonancia estructural: instituciones de país desarrollado conviven con un nivel de ingreso propio de un país de ingreso medio-alto, con regiones del país propias del subdesarrollo: varias zonas del norte del país, del norte de Montevideo, la población que vive en asentamientos, o en las cárceles, por ejemplo.

Hasta el cansancio escuchamos que el problema se relaciona con que Uruguay es un país chico y por tanto el mercado interno no puede ser motor de crecimiento y debemos mirar hacia el exterior. Pero mirar al exterior no parece ser la (única) solución, o no habría disonancia estructural. Quizás haya que mirar mejor la estructura, mirar el país como una red, que tiene algunos nodos que se relacionan con el exterior y que por sus capacidades, dinamismo y relaciones con el resto de la economía definen ese patrón de crecimiento dependiente del exterior.

En Uruguay, esos nodos centrales (agroexportación, forestación, logística, servicios globales de exportación) funcionan como puentes hacia el mundo. Pero no existen relaciones en la red que permitan que su mayor o menor dinamismo no afecte en forma dependiente al resto de la economía. No actúan como articuladores de una red doméstica densa; de esta forma la dinámica de un nodo central afecta al conjunto del sistema.

En contraste, tanto Dinamarca como Nueva Zelanda presentan morfologías de red más densas, con múltiples nodos centrales sectoriales y una conectividad lateral significativamente mayor. La evidencia comparada sobre sistemas nacionales de innovación muestra que estos países han construido redes donde empresas, universidades, agencias públicas y centros tecnológicos forman clústeres altamente interconectados, capaces de generar aprendizaje colectivo y trayectorias de diversificación.¹

En Dinamarca, por ejemplo, la articulación entre biotecnología, agroindustria, energías renovables y manufacturas avanzadas produce una red con redundancia funcional, donde la innovación fluye entre sectores y amortigua shocks externos. Nueva Zelanda, aun siendo un país pequeño y agrointensivo, desarrolló una red productiva donde la investigación aplicada, los institutos tecnológicos y los clústeres agrobiotecnológicos generan motores internos de innovación que sostienen la productividad.²

La estructura productiva uruguaya, en cambio, puede caracterizarse como una red con pocos nodos centrales, baja densidad de conexiones laterales y una fuerte orientación hacia mercados externos. Esta morfología –típica de economías primario-exportadoras– genera una dinámica en la que los sectores líderes están altamente integrados al comercio internacional, pero poco integrados entre sí. La literatura sobre complejidad económica muestra que las economías con estructuras de red poco densas tienden a especializarse en productos de baja complejidad y a depender de shocks externos, porque la red no genera suficientes derrames de conocimiento ni trayectorias de diversificación endógena.³

Breves apuntes conceptuales sobre redes y dinámica de sistemas

Una economía es una red de relaciones asimétricas donde la posición de cada actor, es decir su centralidad, su capacidad de intermediación, su acceso a vínculos, determina junto a sus capacidades su poder efectivo y su capacidad de generar o capturar renta económica. Son múltiples los trabajos que existen en teoría de redes que demuestran que la morfología de la red condiciona el desempeño del sistema económico.⁴

Como corolario no trivial, este enfoque también nos alerta sobre la posibilidad de fracaso de las políticas de crecimiento (las de infraestructura, educación, innovación y las políticas industriales) y de las políticas microeconómicas si la configuración de la red reproduce el statu quo.

La renta económica es el ingreso que se puede obtener (poder efectivo) que excede lo que se podría obtener en el mejor uso alternativo disponible. En una economía con asimetrías de poder, las rentas no se distribuyen de acuerdo con la contribución productiva de cada agente: se distribuyen de acuerdo con la posición en la red y al poder efectivo.

Lo crucial desde el punto de vista del dinamismo económico es hacia dónde va esa renta. Hay dos destinos posibles (o tres, si se considera un híbrido intermedio): la inversión productiva, y/o la captura y protección de rentas. La elección entre ellos no es solo una cuestión de preferencias individuales: está moldeada por la estructura de incentivos que el sistema produce.

La incertidumbre juega un papel decisivo en esta elección. Cuando el futuro es tan incierto que ni siquiera se pueden asignar probabilidades a distintos escenarios, un agente con poder asimétrico prefiere el ingreso cierto de hoy al ingreso incierto de mañana relacionado a invertir en actividades productivas de resultado desconocido. La captura de renta es, entre otras cosas, una estrategia de gestión del riesgo para quien tiene el poder de practicarla.

El resultado de la interacción entre asimetrías de poder, decisiones bajo incertidumbre y la morfología de la red es que la economía no tiene infinitas trayectorias posibles: tiene un número limitado de configuraciones estables hacia las cuales convergen muchas trayectorias distintas. Estas configuraciones se llaman cuencas de atracción.

Una cuenca de atracción no es un punto fijo sino una zona del espacio de posibilidades que tiene una propiedad central: los mecanismos internos del sistema tienden a mantenerlo ahí. Escapar requiere una perturbación suficientemente grande, o un rediseño deliberado de los mecanismos que generan la atracción.

En otras palabras, una cuenca es el conjunto de condiciones de los agentes (capacidades, posición en la red, poder efectivo) y normas formales e informales que generan incentivos a que se reproduzca siempre la misma dinámica, y a nadie le interesa cambiar esas condiciones ni esas normas.

Dinamarca y Nueva Zelanda se ubican en cuencas de atracción donde la innovación, la diversificación adyacente y la acumulación de capacidades son fuerzas endógenas que empujan al sistema hacia trayectorias de mayor productividad.

La configuración productiva que reproduce la dependencia externa

Cuando en las redes productivas existe una conectividad densa entre sectores de distinta sofisticación tecnológica (como en Dinamarca y Nueva Zelanda), el desarrollo se da en forma endógena. Los sectores más complejos generan demanda de insumos locales, transfieren conocimiento y elevan la productividad en la cadena productiva.

En la morfología dependiente como la uruguaya, sin embargo, hay un agujero en la matriz de insumo producto: los sectores más sofisticados importan sus insumos, sus tecnologías y su financiamiento, y exportan sus productos sin encadenarse con sectores que puedan encadenarse entre sí y con otros.

El resultado es un multiplicador interno bajo: cuando hay un boom en los sectores exportadores, el impulso se fuga en gran medida hacia el exterior en lugar de circular internamente. Y cuando los precios externos caen, los sectores dependientes de los agentes centrales (en la literatura se denomina hub) no tienen cadenas alternativas en las cuales sostenerse.

Es importante entender por qué esta estructura se reproduce, porque si fuera simplemente un estado inicial fácil de cambiar, no sería una cuenca sino apenas un punto de partida. Tres mecanismos de reproducción operan simultáneamente. El primero es que los hubs tienen incentivos para mantener la desconexión interna de la periferia. Una periferia que se conecta entre sí amenaza la posición de intermediación del hub.

El segundo mecanismo es que la escasez de triángulos hace difícil construir la confianza necesaria para que emerjan nuevos vínculos entre agentes periféricos: sin triángulos, los agentes que quieren vincularse entre sí enfrentan altos costos de información y verificación, y les resulta más barato seguir pasando por el hub conocido.

El tercero es que la dependencia se convierte en profecía autocumplida: si el dinamismo siempre viene de afuera, los agentes internos no desarrollan la capacidad de generarlo desde adentro. Las competencias que permitirían un dinamismo endógeno no se ejercitan y eventualmente se atrofian. Se puede crecer más dentro de la cuenca sin cambiar la dinámica dependiente, pero también se puede cambiar de cuenca hacia una de desarrollo endógeno con equidad.

Las empresas públicas como arquitectas de redes de desarrollo endógeno

Las empresas públicas uruguayas han operado históricamente como proveedoras de insumos subsidiados y como fuentes de transferencia fiscal, funciones que, si bien relevantes, capturan solo una dimensión del valor que estas empresas pueden generar. En Uruguay, las empresas públicas podrían transformar la forma misma de la red productiva: pasar de una morfología dependiente del exterior a una estructura con mayor agrupamiento interno, más triángulos, más vínculos y mayor densidad, porque no están sujetas a la lógica privada de captura de intermediación y porque ya poseen vínculos directos con todos los sectores y territorios. La clave consiste en transformar esos vínculos unidireccionales en relaciones trianguladas que generen nuevos encadenamientos.

Se pueden plantear, en forma exploratoria, algunas ideas para ser evaluadas como eventuales políticas.

UTE, por ejemplo, puede pasar de proveer energía a actuar como un agente de encadenamientos. El vínculo actual con el sector productivo (la empresa paga la tarifa y recibe electricidad) es unidireccional. La intervención a analizar consistiría en condicionar tarifas preferenciales de energía renovable a la utilización de proveedores nacionales certificados en equipamiento, mantenimiento e instalación. UTE, como comprador ancla, garantiza demanda, desarrolla proveedores y crea triángulos UTE-empresa productiva-proveedor nacional que ningún actor privado generaría espontáneamente.

Antel, por su parte, posee la infraestructura digital más avanzada de la región, pero hoy funciona solo como insumo. Un rediseño puede convertirla en plataforma de complejidad digital mediante un fondo de desarrollo de proveedores TIC nacionales, contratos plurianuales que otorguen escala y la posibilidad de que esas empresas ofrezcan servicios a terceros usando la certificación de Antel como señal de calidad. El triángulo resultante –Antel-empresa TIC-mercado ampliado– crea un ecosistema exportador y redistribuye centralidad hacia nuevos nodos tecnológicos.

El BROU aparece como el actor capaz de corregir la desconexión financiera de los agentes periféricos. El sistema crediticio tradicional evalúa individuos aislados, lo que excluye a pequeños productores. El BROU puede ofrecer crédito colateralizado en el flujo de la cadena productiva completa, verificando la cadena y no solo al deudor individual. Esto reduce costos de información, permite formar triángulos entre productores y empresas ancla, y extiende el horizonte temporal de decisiones que hoy están atrapadas en la urgencia.

OSE junto con la Corporación Nacional para el Desarrollo, finalmente, pueden articular un tipo de triángulo que ningún otro actor puede crear: el que vincula propietarios de tierra y arrendatarios mediante infraestructura hídrica compartida. Dado que el 70% de los productores de granos son arrendatarios, ningún agente individual tiene incentivos para invertir en mejoras de largo plazo. Sistemas de riego multipredial operados por OSE pueden anclar acuerdos duraderos que alineen horizontes temporales y generen nuevos encadenamientos territoriales.

El cambio de cuenca de atracción ocurre en tres fases. Primero, las empresas públicas implementan mecanismos de desarrollo de proveedores en sectores donde la demanda que oficia de ancla es clara. Segundo, los proveedores desarrollados comienzan a vincularse entre sí sin mediación estatal, elevando el agrupamiento interno. Tercero, la nueva morfología genera sus propios incentivos: los actores beneficiados tienen interés en sostener y ampliar los encadenamientos. La intervención estatal se transforma entonces en sostenimiento institucional del ecosistema y el nuevo statu quo es uno de desarrollo endógeno con equidad.

Para que estas intervenciones sean sistémicas, es necesario redefinir la función objetivo de las empresas públicas mediante un tablero de comando de red. Además de resultados financieros, deberían evaluarse indicadores como porcentaje de compras a proveedores nacionales, coeficiente de encadenamiento local, número de agentes periféricos incorporados a cadenas y cobertura territorial.

Este tipo de iniciativas apuntan a cambiar las condiciones que reproducen la dependencia. Políticas como subsidios sectoriales o incentivos a la inversión extranjera pueden mejorar el producto potencial, pero no alteran la morfología que reproduce la dependencia. En cambio, cuando UTE crea triángulos con proveedores nacionales, cuando el BROU financia cadenas, cuando OSE articula propietarios y arrendatarios, la estructura misma cambia: aumenta el agrupamiento, se redistribuye la centralidad de intermediación y emergen rutas internas que reducen la correlación entre el ciclo externo y el interno.

Por último, pero sin embargo más importante, el desarrollo endógeno requiere equidad como condición estructural. Sin ella, las nuevas condiciones (cuenca de atracción) pueden generar captura de rentas. La equidad surge de la inclusión de agentes periféricos en cadenas ancladas por empresas públicas, de la creación de nuevos nodos de intermediación que compiten con nodos tradicionales y de la extensión del horizonte temporal mediante crédito a la cadena productiva y no solo a la empresa.

La equidad, así entendida, no es solo un complemento moral, sino un requisito para la estabilidad del nuevo equilibrio.

Luis Porto es director ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo en representación de Uruguay. Las expresiones son personales y no comprometen a la organización. El autor agradece los comentarios de Daniel Olesker.