El gobierno de Lula encontró “un escenario externo e interno muy favorable” para expandir la política exterior brasileña, señaló Gomes, profesora de Relaciones Internacionales de la Universidad del Estado de Río de Janeiro y doctora en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid. “Seis visiones, entre ellas la de Lula, confluyeron para el fortalecimiento de la política exterior brasileña y el acercamiento de América del Sur”, dijo. Una de esas miradas fue la de la cancillería, que vio en América del Sur la posibilidad de formar “un bloque de poder” que influyera a nivel internacional. Otra es la visión económica de los desarrollistas, que veían en el crecimiento de las relaciones internacionales la posibilidad de “exportar” el trabajo de las empresas brasileñas para desarrollar infraestructura en la región. La tercera fue la de los propios empresarios de la Federación de las Industrias del Estado de San Pablo, que vieron la posibilidad de exportar productos manufacturados brasileños a la región. También incidió la mirada de un grupo a cuyos integrantes Gomes denomina “nacionalistas” o “geopolíticos”, que lideraban el banco estatal Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y querían posicionar a Brasil como centro de poder en la región. Una quinta mirada en esta dirección fue la del Partido de los Trabajadores (PT), “que tiene una visión más solidaria, de interacción e historia compartida con la izquierda regional”, y una sexta, la del propio Lula, que propuso la integración regional como un objetivo de su gestión. “Lo que pasó es que con Dilma esto ya no funcionó”, dijo Gomes, entre otras cosas porque esas seis miradas dejaron de confluir para generar ese ambiente favorable a la expansión de la política exterior de Brasil.

La fuente de esas diferencias que surgieron se encuentra en la crisis interna brasileña, que se presentó por factores externos, como aseguraba el gobierno de Rousseff, pero también “por problemas de la política económica del gobierno y por las decisiones que este adoptó para enfrentar esa crisis”, afirmó Gomes. Durante la administración de Lula se optó por fomentar el desarrollo industrial apoyándose en el crecimiento del mercado de consumo interno mediante la distribución de ingresos. Ese modelo dejó de funcionar correctamente a partir de la crisis, y el gobierno de Rousseff adoptó “un comportamiento más salvacionista” que consistió en incentivar al sector empresarial con recursos públicos, con el fin de favorecerlo, mantener su apoyo al modelo y profundizar la industrialización de Brasil. Pero este modelo “se fue agotando”.

Gomes consideró que otro aspecto importante en el cambio de la política exterior de Brasil está en la “formulación de la política exterior”. Hasta el gobierno de Rousseff, Itamaraty ocupó un lugar central en esa formulación, y durante el gobierno de Lula fue secundado por el PT en esa tarea. Sin embargo, en la gestión de Rousseff, Itamaraty y el PT perdieron ese papel. Por una parte, el PT fue alejado como protagonista de la política exterior gubernamental, aunque mantuvo una posición de poder en cuanto a la agenda y las relaciones con otros gobiernos, sobre todo de la región. Por otra parte, los distintos organismos estatales pasaron a tratar directamente los temas de política exterior que los involucraban –por ejemplo, a las cumbres del G20 empezó a ir el ministro de Economía–. De esta forma, Itamaraty “se quedó un poco sin espacio” y se produjo una “fragmentación de la política exterior”. Esto deriva de una mirada de las relaciones exteriores a corto plazo, indicó Gomes, ya que las construcciones a largo plazo se construyen mediante una mirada macro que incluye el involucramiento de los liderazgos, mientras que una mirada de corto plazo se caracteriza por la fragmentación y la ausencia de una estrategia general. En esto también tiene que ver una “falta de interés” de Rousseff, y una posición similar se mantiene ahora, con la presidencia de Temer. “A Dilma y a Temer no les gusta viajar, no salen, no están interesados”, y tampoco permiten que Itamaraty ocupe ese lugar central que le podría permitir a Brasil mantenerse en una posición estratégica, concluyó.

El apoyo presidencial de Lula a una política exterior expansionista fue clave, ya que implicó que el mandatario hiciera “una serie de concesiones” para conseguir otros apoyos necesarios a esa política. Entre estos estuvo el del Congreso –encargado de aprobar el presupuesto–, ya que en Brasil “hay una creencia muy fuerte de que no deben salir recursos para ayudar a otros países porque hay problemas internos muy grandes”.

Otros factores se sumaron a los anteriores: los “desarrollistas” vieron debilitado su interés en América del Sur por la reducción de los recursos y la interrupción de los proyectos; a los nacionalistas “Rousseff los echó del BNDES”; mientras que la Federación de Industrias del Estado de San Pablo mantenía sus exportaciones pero con malas relaciones con el gobierno. “En general, el apoyo de la sociedad brasileña a un liderazgo brasileño en la región se deshizo”, agregó la politóloga. En el final del ciclo de auge de la política exterior brasileña en la región, “ya parecía que Brasil estaba exportando el subdesarrollo”, dijo Gomes, entre otras cosas porque las obras de infraestructura no estaban terminadas y había disputas por los pocos recursos que había disponibles. Desde el público de la ponencia, alguien agregó que después se descubriría que Brasil también estaba “exportando la corrupción”, en referencia a los sobornos que la empresa constructora Odebrecht reconoció que ha pagado en distintos países de América Latina.

Estos cambios no sólo tuvieron impacto en la política exterior de Brasil, sino que también afectaron a otros países de la región y a organismos regionales que Lula había ayudado a fundar, como la Unión de Naciones Suramericanas, opinó Gomes. Consideró que estas organizaciones siguieron funcionando por “inercia”, ya que Rousseff recurrió a ellas muy puntualmente y no le interesó “posicionarlas como foro de consenso regional, como había hecho Lula”.

Corolarios

La crisis política que vivió Brasil el año pasado con la destitución de Rousseff y la designación de Temer, favoreció también las críticas a la política exterior que había sido impulsada por los gobiernos del PT, “en la prensa, los discursos políticos, en el empresariado, etcétera”, dijo Gomes, y se enfocaron especialmente en la política regional y en el Mercosur. Otra consecuencia de esa crisis fue que Itamaraty dejó de ser liderado por alguien que estuviera vinculado con la diplomacia como una carrera profesional para pasar a ser parte del reparto político de los ministerios. La cancillería quedó en manos del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB), el más crítico con la política exterior petista, pero no por razones político-estratégicas, sino por la propia necesidad de supervivencia del gobierno de Temer. “La política externa pasó a ser hecha para el discurso interno, no más para el mundo”, agregó.

Hacia el cierre de su ponencia, Gomes opinó que es muy probable que más adelante se vuelva a ver un crecimiento de la política exterior de Brasil, porque estos fenómenos “se dan en oleadas” y porque en Brasil “es muy fuerte la idea de que el país tiene que ser una potencia global”, más allá de cuál sea la estrategia o la relación con países como Estados Unidos o China, una idea que está más bien concentrada en que Brasil sea “primero una potencia global, y que después tenga hegemonía en la región”. Para que la mirada vuelva a enfocarse en el sur, es necesario el trabajo y la articulación entre los partidos políticos y los gobiernos de la región, porque de lo contrario Brasil “volverá a crecer mirando al mundo y de espaldas a la región, tal como ya lo hizo muchas veces”.

Un escenario favorable

En su ponencia, el politólogo argentino Malamud se ocupó de repasar las condiciones externas que favorecieron la emergencia del liderazgo regional de Brasil. Señaló que la de comienzos del siglo XXI no fue la primera vez que Brasil “levantó la cabeza” en el terreno internacional, sino que lo hizo siempre que hubo una potencia alternativa a la hegemónica, como fueron anteriormente la Alemania nazi o la Unión Soviética. “Esta última emergencia estuvo completamente plegada a la de China, y estamos observando que, en parte, la contracción brasileña coincide con la china”, aseguró.

Vinculado con esto, Malamud apuntó a la realidad comercial y política del mundo en torno a China. Sostuvo que en las últimas décadas Brasil se benefició de un “milagro industrializador” en la década de 1990, que le permitió aumentar la exportación de manufacturas y crecer económicamente, y también de una posición de China en la política internacional que aprovechó para surgir por sí mismo y para integrarse a bloques como el BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). Sin embargo, este ciclo terminó cuando China empezó a comprarle materia prima para exportarle esas mismas manufacturas y cuando el gobierno de Pekín, en parte por la situación económica, dejó de prestar tanta atención al plano internacional.

En ese ámbito, “las estructuras de oportunidades” para un liderazgo brasileño “subieron y bajaron muy rápidamente en dos décadas”, dijo Malamud, y en ese mismo período “los recursos de Brasil no cambiaron mucho”. En este sentido, se refirió a que el país sigue estando “lejos de convertirse en una potencia militar” y que, en cuanto al comercio, “es un enano” en el mundo, ya que tiene 3% de la población, pero sólo 1,2% del comercio. Brasil pierde su posición en el liderazgo mundial no sólo porque no consigue posicionarse en estos terrenos, sino, sobre todo, porque pierde el que fue su “recurso extraordinario” por 16 años: “dos presidentes excepcionales”, Fernando Henrique Cardoso y Lula, “que pusieron a Brasil a pelear muy por encima de sus posibilidades, ayudados por una cancillería extraordinaria, con un gran nivel de profesionalismo, como es Itamaraty”. Malamud concluyó: “No es que la emergencia de Brasil haya sido un espejismo, pero sí fue una exageración; hoy Brasil está más o menos donde tiene que estar”.