A pedido de la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas y del Instituto Nacional de Cooperativismo, que solicitaron al Poder Ejecutivo actualizar la normativa que rige a las cooperativas, el 23 de julio se promulgó el Decreto 208/020, que reglamenta la ley de cooperativas (18.407) y establece nuevas modalidades para las reuniones. Sin embargo, el artículo 7 de la normativa generó polémica porque define que las asambleas deberán grabarse “a efectos de un adecuado contralor por la Auditoria Interna de la Nación” (AIN); una medida que el relator especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Edison Lanza, calificó de “vaga, ambigua y desproporcionada”.

En diálogo con la diaria, Lanza explicó que, desde la perspectiva de los derechos humanos, las cooperativas y otras organizaciones de la sociedad civil “son una expresión del derecho de asociación”, protegido por la Constitución y los tratados internacionales a los que ha suscrito el país, y vinculado con otros derechos políticos “fundamentales”, como el derecho de reunión, de protesta y de libertad de expresión. Este “conglomerado de derechos”, sostuvo Lanza, “permite que en una democracia la gente se reúna en torno a distintos intereses u objetivos sociales, políticos o culturales”, por lo que las regulaciones sobre las organizaciones, incluidas las cooperativas, “son muy delicadas”, ya que “pueden implicar una afectación de estos derechos”.

Este tipo de regulaciones, continuó el relator, se justifican “para evitar el uso abusivo de la organización o las irregularidades”, pero en este caso, a su entender, la medida va un paso más allá. “Siempre tiene que haber un análisis de necesidad y proporcionalidad cuando se limita un derecho o se ejerce un control. Al barrer de esta manera amplia, la medida parece desproporcionada”, consideró. En ese sentido, opinó que “puede haber aspectos o partes de la reunión que la organización tiene derecho a mantener en reserva, y que no todas sus reuniones sean supervisadas por el Estado”, para lo cual planteó una alternativa, que podría ser mantener las grabaciones en poder de la organización por determinado tiempo como refuerzo, en caso que las actas “dieran lugar a alguna clase de impugnación o de discusión”, pero únicamente “durante el tiempo que dure la pandemia”.

Para Lanza “no está clara la intención” detrás de la iniciativa, algo que “genera preocupación”. En su opinión, Uruguay debe discutir “sobre las garantías vinculadas a los temas de privacidad, porque la privacidad no es un derecho que tenga menor escala que los demás”. En la misma línea, señaló que antes de la emergencia sanitaria, cuando las reuniones eran presenciales, “no se exigía que se entregara un video de toda la reunión con todas las posiciones y las discusiones”, y que la virtualidad no justifica el cambio “porque las actas dan fe de lo que sucedió [y] son leídas y aprobadas por los organismos”.

Lanza consideró llamativo que “se estén tomando muchas medidas en el corto plazo que van afectando los derechos y dándole más facultad de control y de disolver derechos en juego” al Estado. “Si esto es el inicio de una forma de vigilancia ex ante creo que es un riesgo muy grande, porque los derechos humanos tienen que ser garantizados por el Poder Ejecutivo y los organismos públicos, y buscar formas encubiertas para generar mecanismos de control mientras que los derechos se ejercen es como invertir el ejercicio del derecho”, aseveró.

“Criterio de selección sospechoso”

Para el abogado constitucionalista Daniel Ochs, el Decreto 208/020 podría ser inconstitucional, ya que podría derivar en “un problema de violación de igualdad y de arbitrariedad”, dado el contenido del artículo 7. Además de identificar “varias objeciones de razonabilidad” y falta de “proporcionalidad interna” en el decreto, el integrante de la Asociación de Derecho Constitucional consideró que en la normativa se configura “lo que en el derecho administrativo se llama ‘selectivismo’ o criterio de selección sospechoso”, dado que le da la potestad a la AIN de solicitar las grabaciones a las cooperativas pero no a otras instituciones u organizaciones que están bajo su contralor.

“Lo que a uno se le ocurre preguntar es por qué no graban todas las cosas que controla la AIN, por ejemplo, las sociedades anónimas”, sugirió Ochs en diálogo con la diaria. Por otra parte, para el jurista, la argumentación que se hace en el decreto es un “pretexto”, porque “se esgrime que se quiere actualizar a las nuevas tecnologías el funcionamiento de las cooperativas, sin embargo, se puede grabar hace mucho tiempo y la grabación no es una nueva tecnología”. “El Poder Ejecutivo no nos puede decir que, ante las nuevas tecnologías, lo que van a hacer es grabar las asambleas de las cooperativas, porque es una tecnología con la que se contaba antes y que nunca se utilizó, y la AIN, que yo sepa, nunca dijo que estaba imposibilitada de controlar adecuadamente a las cooperativas si no se grababan las cosas que se decían”, continuó.

Por otra parte, el abogado coincidió con Lanza en que “hay una censura impropia u oblicua” de la libertad de expresión, dado que el decreto funciona como “un factor de inhibición”: “No es lo mismo que yo vaya a una asamblea en la que un escribano hace un resumen de lo hablado, donde yo puedo hablar con más libertad, que si se graba, porque hay comentarios laterales que yo no los voy a hacer”, argumentó. En ese sentido, advirtió que “grabar empobrece la calidad de la deliberación de la cooperativa, porque obliga a todos a tener cuidado en las cosas que dicen”.