Menos regulación y más competencia: el futuro de las estaciones de servicio

Para los próximos y últimos 1.000 días del período de gobierno, el Poder Ejecutivo tiene en carpeta avanzar en la reforma del mercado de los combustibles. Algunos cambios ya fueron implementados a través de la ley de urgente consideración (LUC), pero todavía resta definir modificaciones en sectores clave, como por ejemplo las estaciones de servicio.

Meses atrás, en entrevista con la diaria, el ministro de Industria, Energía y Minería, Omar Paganini, decía sobre el sector de las estaciones de servicio: “Siempre un poco de competencia es bueno, porque hace que los empresarios se esfuercen por bajar sus costos y mejorar su servicio. Hoy hay muy poca competencia, de hecho, no compiten con base en precio ni producto”. En parte, el diagnóstico del gobierno identifica que no existen condiciones para que, a través de la competencia, las empresas reduzcan sus costos y así, eventualmente, se logre una disminución en el precio de los combustibles. La solución, en parte, sería una nueva (des)regulación.

De entrada, Federico de Castro, gerente de la Unión de Vendedores de Nafta del Uruguay (Unvenu), señaló a la diaria que “si el objetivo es bajar el precio”, entonces “ese no es el camino”. “Ese razonamiento supone que hay un exceso de margen [de ganancia] en las estaciones de servicio y que, por ende, se podría bajar, pero la verdad es que no hay exceso de margen. El sector no resiste una baja de margen”, afirmó.

Actualmente, en el marco de la reforma de los combustibles, la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea) trabaja en la redacción de un nuevo reglamento para la etapa de distribución secundaria, que incluye en particular una flexibilización del ingreso de nuevas estaciones de servicio al mercado. Si bien el proyecto en cuestión todavía no ha sido expuesto a consulta pública, el trabajo de la Ursea no ha sido precisamente hermético.

En mayo, El Observador publicó un borrador del proyecto que establecía, entre otras medidas, la eliminación de cualquier restricción de distancia para la instalación de una nueva estación de servicio. Hoy la autorización depende de una estimación del volumen de litros vendidos que justifique la apertura, por un lado, y por otro, de un límite de distancia mínimo con respecto a otros puntos de venta ya instalados en el territorio.

En conversación con la diaria, el economista Sebastián Fleitas, especializado en regulación y mercados, observó que “la cantidad de empresas no equivale a la intensidad de la competencia”, en referencia a un incremento de la cantidad de estaciones de servicio en el mercado. Explicó que “mejorar la intensidad de la competencia” se logra “con varias cosas”, tales como “vigilar que las empresas compitan en características, publicidad, productos, servicios y precios. También con que los consumidores tengan información”.

Asimismo, Fleitas planteó que “lo primero que tendríamos que pensar es cuál es el número óptimo de estaciones en Uruguay y cuál es el costo que conlleva dejar que vengan [nuevas] estaciones”. “Hay un conjunto de preguntas que tiene que responder la Ursea sobre cómo tiene que ser la entrada y la salida de las estaciones. Pero, aun si llegáramos a la conclusión de que lo óptimo es que entren más estaciones, tampoco podemos pretender que eso nos solucione el problema [de la competencia]”, puntualizó.

Para Fleitas, en efecto, “parece haber problemas en la intensidad de la competencia en el mercado de las naftas y el gasoil en Uruguay en el mercado de su régimen de competencia regulada”. A su entender, “hay señales que hacen pensar en la posibilidad de generar ganancias de eficiencia y mejoras de costos vía una mayor intensidad de la competencia”.

No hay margen

Desde mediados de 2021, el Poder Ejecutivo fija por decreto el precio máximo de venta al público tanto de las naftas como del gasoil. Lo hace porque así se lo impone el artículo 235 de la LUC, que dispone además una actualización de las tarifas de los combustibles con una periodicidad no mayor a 60 días.

En tal sentido, De Castro destacó que el negocio de las estaciones de servicio tiene un margen de ganancia regulado –y acotado– por el gobierno y que, por lo tanto, “si vos metés más estaciones, lo que vas a generar es que cada estación venda menos litros y tenga menos margen”. Vendería menos porque la demanda del mercado es estable y ganaría menos por la imposibilidad de aumentar el margen de ganancia.

A su juicio, si la flexibilización del número de estaciones de servicio no viene acompañada de una flexibilización en el esquema de fijación de los precios de los combustibles, el sistema se volverá “mucho más ineficiente”. “O fundís a los estacioneros o mejorás el margen de ganancia, ergo, la población va a tener que pagar más caro el combustible. Son las dos opciones que tenés. Pero mantener un esquema de precio máximo regulado, aumentando el número de estaciones de servicio, es absurdo”, sentenció el gerente de la Unvenu.

En tanto, Gerardo Rodríguez, presidente de la Federación Ancap, expresó a la diaria que “considerar que la competencia va a tener un efecto de reducción de las tarifas de los combustibles es una falacia total”. Aseguró que esto ya podría darse con la regulación actual del sistema, pero no ocurre porque se trata de “un principio del mercado que no se cumple”.

Rodríguez mencionó que “por lo general” en la distribución y la comercialización de los combustibles “se hacen acuerdos tácitos”. “La competencia no va a hacer bajar el precio, eso es seguro, lo podemos comprobar en todas partes del mundo y acá en Uruguay es lo mismo”, subrayó.

En cambio, José Luis Matonte, técnico agropecuario que viene estudiando la reforma del mercado de los combustibles, dijo a la diaria que no es el margen de ganancia sino la falta de competencia “lo que hace que todos se plieguen al precio máximo”. Las estaciones de servicio, sostuvo, “no tienen ninguna necesidad de competencia porque hay reglamentaciones que impiden la entrada de nuevos actores al mercado”.

Luego de la publicación del borrador, la Ursea se deslindó en un comunicado de “los trascendidos de prensa”, los cuales “no comprometen al organismo, ni deben tomarse como un precedente”. Según supo la diaria por fuentes de la Ursea, el nuevo reglamento se presentaría a consulta pública a fines de julio.

Unánime

Dada la regulación actual, nada impide que una estación de servicio cualquiera fije –de manera independiente– precios de venta al público por debajo del tope máximo definido por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, casi no hay diferencias en el precio de las naftas a lo largo y ancho del territorio nacional, excepto en zonas fronterizas, donde existen descuentos impositivos. Todos los surtidores marcan el mismo precio: el máximo.

Este comportamiento uniforme fue analizado con detenimiento por Fleitas en una columna publicada semanas atrás. Fleitas observa que las estaciones de servicio “parecen no entender la existencia de competencia regulada en el sector” y advierte que “parecen fijar por defecto el precio máximo” para las naftas. En el caso del gasoil sí se percibe una cierta dispersión de precios, asociada a la producción rural.

“Desde el punto de vista de la teoría económica”, sostiene Fleitas, “es muy poco probable que las estaciones fijen independientemente el mismo precio”. Hay distintos factores que empujarían a distintos precios. Por ejemplo, a nivel de demanda, no es lo mismo una estación de servicio en Pocitos que en el interior del país.

“El hecho de que todas las estaciones tengan el mismo precio para las naftas podría racionalizarse si el precio máximo que fija el Poder Ejecutivo fuera un precio igual o menor al precio que se determinaría en un mercado en competencia para cada una de las estaciones. Sin embargo, si no existieran márgenes ligados a la existencia de poder de mercado, y dada la heterogeneidad de costos antes mencionada, esto implicaría que en el mercado algunas estaciones con costos más altos deberían estar acumulando pérdidas y, por lo tanto, deberíamos verlas cerrando y saliendo del mercado”, argumenta Fleitas.

Consultado al respecto, De Castro remarcó que “no hay posibilidad de bajar [el precio] porque el margen de ganancia es pequeño”. “Por eso en Uruguay el precio de venta al público es el precio máximo. Distinto sería el caso si el margen de bonificación de las estaciones fuese más grande: ahí sí se podría jugar con precios en función de las características de cada negocio”, expresó.

El gerente de la Unvenu afirmó que para “que haya competencia por precio” es necesario “desregular y que el precio sea libre”. Pero advirtió: “México fue el último país en América Latina en desregular el mercado de combustibles. Tenía un esquema de margen de ganancia regulado por el gobierno [como Uruguay] y lo liberó. El estacionero fija el margen de ganancia que entiende razonable. ¿Cuál fue la consecuencia? El precio del combustible para el consumidor subió”.

A título personal y “como uruguayo”, De Castro opinó que un esquema de libre precio resultaría “inconveniente, porque va a generar que el precio del combustible suba”. “No se puede tener un mercado regulado y perforarlo. Creo que tenemos un muy buen sistema de distribución de combustible en Uruguay”, añadió.

A su entender, hay una “posición dogmática” en el gobierno en torno a la reforma del mercado de los combustibles. Apuntó que a futuro se prevé “que el volumen de litros vendidos empiece a bajar”, a causa de la movilidad eléctrica y otras fuentes de energía alternativas. “La estación de servicio tiene fecha de vencimiento. Es un negocio con fecha de vencimiento. La regulación tiene que ser pensada para el largo plazo y no hay visión de largo plazo. Nadie está pensando que el mercado se va a contraer. Al revés, están pensando que el mercado va a seguir creciendo”, agregó.

“Tienen que competir”

Al margen de los cambios regulatorios que se proyectan a corto plazo, Fleitas subrayó que “las empresas en el mercado tienen que competir”. “Una cuestión es cómo vos regulás el mercado y otra cuestión es cómo hacés que haya competencia”, indicó, y añadió que “la que tiene que velar porque haya competencia” es la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (CPDC), un órgano desconcentrado del Ministerio de Economía y Finanzas.

Consultado acerca de una posible práctica colusoria, esto es, la fijación conjunta de precios entre empresas para ejercer poder de mercado y restringir la competencia, Fleitas manifestó: “Yo no lo puedo probar. La CPDC tendría que estudiarlo y probarlo. Si demuestra que hay colusión, entonces lo que hay que hacer es aplicar la Ley de Defensa de la Competencia [aprobada en 2007], pero no pensar que [ese problema] lo va a venir a solucionar un nuevo competidor”.

No mueve la aguja

Si se descompone el valor de un litro de nafta, el porcentaje que corresponde a la etapa de la comercialización es 13%. El resto del valor se divide entre el ingreso neto de Ancap (48%) y la carga impositiva (39%). En el caso del gasoil, la composición resulta similar: comercialización, 13%; ingreso de Ancap, 62%; impuestos, 25%.

En tal sentido, Matonte consideró que, si finalmente se consiguiese una mayor eficiencia de las estaciones de servicio a través de un mayor nivel de competencia, las tarifas de los combustibles se moverían “en un margen muy pequeño”. “No creo que traiga grandes cambios. Pero, sin embargo, es un gran paso si algún día se quiere hacer una cadena completamente eficiente, de punta a punta”, aclaró.

Para Matonte, “el problema de los altos costos es de toda la cadena”. Y agregó que, a su parecer, hasta ahora tampoco se vislumbran “reformas grandes para abatir el factor X”, monto que se le suma a los combustibles para solventar el subsidio al supergás y los déficits del pórtland y los biocombustibles. “Es más probable que al final del gobierno, si sigue así la reglamentación, el factor X, en vez de ser 2,97 pesos –como era inicialmente en 2020, sea mucho mayor. No se ha cambiado nada”, comentó.