En el marco de la discusión por posibles modificaciones a la Ley de Vivienda Promovida (N°18.795), el senador frenteamplista Gustavo González cuestionó los resultados de la normativa en la oferta de viviendas accesibles a los sectores más vulnerables. En conversación con el programa radial En Perspectiva, el senador sostuvo que la normativa “no cumplió ninguno” de sus objetivos originales, que incluían generar empleo, impulsar la revitalización urbana y facilitar el acceso a vivienda para sectores medios y bajos.
Según González, aunque bajo este régimen se construyeron cerca de 60.000 viviendas, el déficit habitacional “sigue siendo el mismo” para “los sectores más modestos de la población sin capacidad de ahorro”. Para el senador, quienes ingresan al mercado de vivienda promovida ya cuentan con capacidad económica para acceder al crédito o realizar ahorros previos, por lo que el instrumento no logra atender a la población más afectada por el problema habitacional.
El legislador también advirtió sobre la posibilidad de una futura “burbuja inmobiliaria” en Uruguay vinculada al crecimiento sostenido de este tipo de desarrollos privados. “Le pasó a Estados Unidos y le pasó a España. Está latente. Yo tengo miedo”, señaló. En paralelo, aclaró que su crítica no se dirige a la obtención de ganancias por parte de empresarios privados, sino al uso de políticas públicas que, según su visión, terminan subsidiando un modelo que no reduce efectivamente el déficit de vivienda.
Evolución histórica del déficit habitacional
La arquitecta y coordinadora del Centro de Vivienda y Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Lucía Anzalone, sostuvo que el déficit habitacional en Uruguay permanece como un problema estructural desde hace décadas y cuestionó que las políticas recientes hayan logrado modificar sustancialmente esa realidad. Según explicó, desde la aprobación de la Ley Nacional de Vivienda de 1968 hasta hoy, las estimaciones sobre la cantidad de viviendas deficitarias se han mantenido relativamente estables, aunque las metodologías de medición han cambiado. Esta normativa delineó los primeros planes periódicos de vivienda, definió las bases del sistema cooperativo y fijó parámetros mínimos de habitabilidad, en línea con los estándares internacionales.
Un estudio sobre vivienda elaborado por el arquitecto Juan Pablo Terra para la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) en 1963 constituyó el primer diagnóstico integral de la situación habitacional en Uruguay. El informe, que se basó en el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1963, arrojó que existían unas 720.000 viviendas en todo el país, de las cuales el 43,1 % se concentraban en Montevideo y el 37,2 % en ciudades y pueblos del interior.
Entonces se estimaba un déficit para todo el país de unas 86.500 viviendas, un 13% del total, cifra que reflejaba tanto la falta de unidades como las graves carencias de habitabilidad existentes en buena parte del parque construido. El informe señalaba que el principal problema habitacional no estaba únicamente en la cantidad de viviendas, sino en su calidad y en la falta de infraestructura básica. Cerca de 300.000 viviendas presentaban deficiencias graves de equipamiento, especialmente vinculadas al acceso al agua potable, saneamiento y energía eléctrica.
Años más tarde, estudios similares presentaban mejoras en ese indicador luego de la aprobación de la Ley Nacional de Vivienda. En 1983, un informe del CIDE elaborado por Terra junto al ingeniero Juan Camou, señaló que para el censo de 1975 el déficit habitacional se había reducido a 54.700 viviendas, y a un 6,7% del stock total para entonces.
“Siempre se ha hablado del entorno de las 50.000 viviendas, de las 60.000 viviendas, en algún momento 70.000 viviendas”, señaló Anzalone, quien remarcó que esos números responden también a distintas formas de calcular el déficit habitacional. En ese sentido, explicó que durante años predominó una diferenciación entre déficit cuantitativo y déficit cualitativo, elaborada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) en coordinación con organismos regionales.
¿Cómo se mide el déficit?
Según explicó Anzalone, el déficit cualitativo contemplaba hogares que habitan viviendas consideradas “buenas” o “regulares”, pero que presentan hacinamiento o carecen de acceso a agua potable y saneamiento. En tanto, el déficit cuantitativo incluía hogares que viven en viviendas precarias, ocupan inmuebles sin permiso del propietario o comparten vivienda con otros hogares.
Por ejemplo, un estudio de los economistas Carlos Casacuberta y Néstor Gandelman calculó la evolución del déficit habitacional entre los censos de 1996 y 2004. Según el criterio definido por estos autores, el déficit habitacional debe estimarse a partir de la diferencia entre el número total de hogares y la suma de las viviendas utilizables, tanto ocupadas como desocupadas. Bajo estos parámetros, mientras que para 1996 la faltante se ubicaba en 40.683 viviendas, equivalentes 3,6% del stock total, para 2004 esa cifra se “redujo” a 7.930, 0,6%.
Por otra parte, un estudio de 2013 de los arquitectos Jack Couriel y Jorge Menéndez definía a la vivienda como aquella no construida con materiales de deshechos y que permitía vivir de manera independiente. Con ese parámetro, y siguiendo los datos del censo 2011, el déficit habitacional es de 38.000 viviendas. Sin embargo, los autores advertían que de incorporarse otros criterios cualitativos como hacinamiento, ausencia de algún servicio público o problemas graves de mantenimiento, esa cifra ascendía a 230.000.
No obstante, bajo la metodología utilizada por el MVOT, el Plan Quinquenal 2015-2019 estimaba para 2011 un déficit cuantitativo de 51.889 viviendas y un déficit cualitativo de 169.573 viviendas, 15% del total. Asimismo, el Plan Quinquenal 2020-2024 actualizaba la cifra del déficit cuantitativo a aproximadamente 57.000 para 2020.
Sin embargo, Anzalone explicó que en los últimos planes quinquenales se modificó el criterio de medición y comenzó a utilizarse una metodología basada en necesidades básicas insatisfechas adaptadas a vivienda. Allí se incorporaron variables como la materialidad de la vivienda, el acceso al agua potable, la existencia de baño exclusivo con saneamiento y el acceso a energía eléctrica.
“Cualquiera de esas carencias ya hace que se configure una situación de déficit”, indicó. Con este nuevo enfoque, el actual Plan Quinquenal 2025-2029 ubica el déficit en el entorno de las 40.000 viviendas. Para Anzalone, la discusión no se limita a los números, sino también a los criterios utilizados para definir qué se considera una vivienda adecuada. El propio documento del MVOT establecía que en el censo de 2023 se habían detectado 66.882 hogares, 5,4% del total, con al menos alguna necesidad básica insatisfecha.
Asimismo, la investigadora cuestionó los parámetros que catalogan como deficitarias solamente a las viviendas construidas con materiales de desecho. “Estamos en un nivel de precariedad tan grande que eso es lo que consideramos como déficit”, afirmó y señaló que, a su juicio, una vivienda también puede resultar inadecuada si no garantiza condiciones de confort, higiene y desarrollo saludable.
Acceso desigual a la vivienda promovida
La arquitecta también analizó por qué el incremento de viviendas construidas en las últimas décadas no se tradujo en una reducción significativa del déficit habitacional. Según explicó, el problema radica en la desconexión entre la oferta generada y las necesidades reales de la población.
“El asunto clave es relacionar la oferta con la demanda”, sostuvo y señaló especialmente al impacto de la Ley de Vivienda Promovida, aprobada en 2011 como de “Acceso a la vivienda de interés social”. Anzalone reconoció que el instrumento impulsó un importante volumen de construcción privada, incluso superior a la producción pública de vivienda, pero advirtió que los sectores que acceden a esas unidades no son los que presentan mayores carencias habitacionales.
“Quienes acceden a esas viviendas pertenecen a los quintiles 4 y 5 de la sociedad, que no son los quintiles que están hoy en situación de carencia”, afirmó. Recordó además que la normativa original incluía topes de precios y cupos destinados a adjudicación directa por parte del MVOT para sectores medios y medios bajos, pero esas exigencias fueron flexibilizadas con el paso de los años.
“Se eliminaron los topes de precio y se eliminaron los porcentajes de adjudicación directa por el ministerio”, enumeró. A eso se sumó, durante el período de gobierno anterior, la habilitación de proyectos de monoambientes dentro del régimen promovido, una medida que, según indicó, también generó cuestionamientos acerca de la calidad de vida y el tipo de demanda que atiende.
Entre los principales críticos de esa habilitación se encuentra el propio González, quien fuera hasta 2024 presidente de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua. Por tal motivo, la bancada del Frente Amplio presentó un proyecto para establecer una superficie mínima habitable de 35 metros cuadrados para la construcción de nuevas viviendas, así como la exclusión de los monoambientes del régimen de vivienda promovida.
Anzalone advirtió además sobre el aumento de subsidios estatales destinados a este modelo de promoción privada. Explicó que a las exoneraciones fiscales otorgadas a los desarrolladores se agregó recientemente un subsidio a la demanda para facilitar el acceso de personas a esas viviendas.
“Esa promoción privada está siendo doblemente subsidiada”, cuestionó. Según sostuvo, el mecanismo implica destinar recursos públicos tanto a la construcción como al acceso a viviendas cuyos precios permanecen liberados al mercado. Para la arquitecta, la persistencia del déficit habitacional obliga a discutir nuevas estrategias que permitan atender efectivamente las necesidades de los sectores con mayores dificultades de acceso. “No son las personas que tienen carencia en vivienda las que están accediendo a esas viviendas”, concluyó.