El economista surcoreano Ha-Joon Chang, lejos de sostener una visión económica de raigambre marxista, afirma que si bien los mercados son mecanismos poderosos de promoción del desarrollo económico, con frecuencia no logran promover el dinamismo y la justicia social imprescindibles para un desarrollo sostenible.

Por otra parte, existe una amplia gama de bienes públicos que serían provistos de manera insuficiente e inequitativa si quedaran sólo en manos de los incentivos del mercado: infraestructura, educación, seguridad, salud, y cada vez más la energía y las telecomunicaciones. Su provisión y acceso no puede responder a una exclusiva lógica de mercado, por lo menos para un proyecto en clave de izquierda.

Ha-Joon Chang afirma que para pretender un desarrollo de largo alcance y políticamente sostenible es preciso hallar mecanismos que den respuesta a las necesidades básicas de todos. Por tanto, el mecanismo tradicional para la provisión de tales bienes públicos es la recaudación de impuestos y la provisión pública.

Pero, si bien estas afirmaciones en buena medida son avaladas por la historia económica, la polémica continúa entre quienes afirman que la intervención del Estado distorsiona el funcionamiento de la economía, que las empresas públicas son ineficientes y que deberían ser desarrolladas por privados, y quienes seguimos sosteniendo que deben ser impulsadas y reguladas por el Estado. Hoy en Uruguay observamos cómo este debate vuelve a la agenda política.

Un poco de historia

La experiencia japonesa muestra que la planificación estatal puede jugar un rol importante en el desarrollo de la economía. Algunos argumentan que este caso es una excepción y que la regla general es que los países que triunfaron, como Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia y Alemania, lo hicieron por medio del libre mercado. Sin embargo, la realidad indica que justamente estos países fueron pioneros en la protección industrial, en la intervención estatal, y que ahora, cuando llegaron a donde están, parecen haber “pateado la escalera” para que nadie más suba. En nombre del libre mercado y del libre comercio, quizás nada más proteccionista que los países industriales del siglo XVIII. Desde el siglo XIX hasta los años 30, Estados Unidos ha tenido las tarifas más altas y los subsidios más fuertes para proteger a sus sectores industriales.

En el mainstream, las empresas del Estado tienen un mal nombre, pero lo cierto es que en muchos países existen grandes empresas públicas que contribuyen mucho al desarrollo económico. Por ejemplo, si nos detenemos en el caso de Singapur. Si uno lee la prensa especializada o las revistas económicas, sólo va a encontrar referencias a que ese país promueve el libre mercado o que tiene mecanismos muy benévolos para promover la inversión extranjera, pero no se dice que casi la totalidad de la tierra es propiedad estatal, que casi 85% de las viviendas las proporciona el Estado y que 22% del Producto Interno Bruto es generado directamente por empresas de producción estatales. Por lo expuesto, Singapur es una economía en la que, por un lado, tenemos el libre mercado, pero, por otro, es la más controlada por el Estado en todo el mundo.

Las empresas pueden funcionar mal o bien, pero eso no tiene nada que ver con la propiedad.

En la década del 90, bajo la égida del Consenso de Washington, la mirada hegemónica afirmaba la necesidad de privatizar las empresas públicas. Sin embargo, a partir de la crisis mundial de 2008, es creciente la opinión favorable al desarrollo de las empresas públicas. Por cierto, en la actualidad es innegable la importancia de un número significativo de empresas públicas en el desarrollo económico mundial: gran parte de la explotación de reservas de petróleo y gas se realiza por empresas de dominio público, por citar sólo un nuevo ejemplo.

Qué pasó en Uruguay

Si repasamos la historia nacional, podemos observar que los principales empujes modernizadores ocurrieron a partir de la nacionalización o la creación de empresas públicas o empresas de dominio estatal. A lo largo de buena parte del siglo XX, la política de intervención del Estado uruguayo en las actividades económicas, si bien no fue objeto de formulación expresa, siguió ciertas líneas fáciles de percibir. Además de los puertos, cuya construcción y operación se consideró una prolongación de las actividades aduaneras y, por lo tanto, fueron administrados por el Estado desde una época relativamente temprana, los primeros sectores hacia donde el Estado extendió su actividad fueron la banca, los seguros y la generación de energía. Así, el Banco de la República, que fue creado en 1896 como una empresa mixta, pasó a control del Estado en 1903, precisamente el año en que comenzó la administración de José Batlle y Ordoñez. Desde ese momento hasta fines de la década del 60, tenemos un período de creación de empresas públicas y de estatización de empresas privadas.

En el trabajo que hicieron Rosario Domingo y Leandro Zipitría para el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales denominado Marco regulatorio y empresas públicas, citando a Benjamín Nahum se describen los objetivos de los gobiernos en la primera mitad del siglo XX para desarrollar las empresas públicas. Podemos resumirlos de la siguiente manera: bajar el precio de los servicios, mejorar la calidad de estos, contribuir a las necesidades fiscales y sociales del Estado, y consolidar la soberanía nacional y el desarrollo. El Estado como representante superior de los intereses de la sociedad, por encima de clases sociales, como impulsor del progreso mediante el crecimiento sostenido de la economía, lo que le otorgaba el derecho a “invadir” el campo de la actividad económica privada, dado que el interés general es superior al particular de las empresas. Defensa de la soberanía económica, como respuesta al poderío de las empresas extranjeras.

Este empuje para la creación de empresas públicas y la estatización de empresas privadas consolidando una matriz de desarrollo comenzó a emigrar a partir de la situación general de los 60 y de algunos resultados negativos de las empresas públicas. No podemos obviar que fue también en estos años que se aceleraron procesos de globalización, liberación y desregulación de mercados a escala mundial. Procesos que se profundizaron en la década del 80 y que tuvieron su máxima expresión en los 90, bajo las recetas del Consenso de Washington. Uruguay detuvo esa “embestida baguala” por medio del plebiscito de 1992. De todas formas, varias modificaciones se realizaron en las cartas orgánicas de las empresas públicas, lo que permitió la asociación con terceros y la licitación de servicios.

Cuando el Frente Amplio asumió el gobierno en 2005, poco quedaba de los objetivos descriptos para las empresas públicas en la primera mitad del siglo XX. Por el contrario, se encadenaban décadas de desinversión e intentos privatizadores. Hoy nos encontramos frente a un nuevo impulso modernizador: la política industrial y las empresas públicas cumplen un rol fundamental en el proyecto de desarrollo nacional que la izquierda ha venido impulsando.

Esto no ha estado exento de polémica, no sólo en la derecha y sus enfoques neoliberales –ahora detrás del discurso “gerencialista”, que intenta ocultar su vocación privatizadora–, sino también en la izquierda, en la que estos enfoques han existido ayer y hoy.

En el presente, las empresas públicas han recobrado protagonismo como palanca de desarrollo nacional. Es imposible explicar los éxitos de la política económica de los gobiernos frenteamplistas sin el rol que estas han cumplido.

Repasemos algunos datos:

• Luego de casi 20 años de inversión nula, en 2009 ANCAP triplicó la inversión del año anterior y en 2010 casi la quintuplicó. En este período se invirtieron más de 1.200 millones de dólares.

• Con su política de expansión de la fibra óptica en el hogar y otras inversiones, Antel casi cuadriplicó las inversiones de períodos anteriores. Entre 2012 y 2015 se invirtieron más de 1.300 millones de dólares.

• A partir de 2013 se observa un cambio radical en la dinámica de inversión de UTE. Entre 2013 y 2016 la empresa invirtió más de 1.500 millones de dólares, casi la misma cantidad que se invirtió durante los 14 años anteriores.

• OSE quizá es la empresa que muestra el cambio más radical: pasó a invertir cada año entre el doble y el triple de lo que se invirtió hasta 2005. Desde 2008, la empresa lleva invertidos aproximadamente 700 millones de dólares, más del doble de lo invertido durante los nueve años anteriores.

Para nosotros es muy claro que esta política desplegada en las empresas públicas ha permitido que Uruguay siga creciendo en un contexto adverso y captando inversión extranjera, consolidando una infraestructura en materia de telecomunicaciones y de generación de energía indispensables para que la producción nacional se estabilice y sobre todo se proyecte hacia el futuro.

No concebimos un proyecto liberalizador, sustentable, sin contar con sectores productivos estratégicos. El rol de las empresas públicas como dinamizadoras de la economía y el desarrollo social es insustituible. Si no existieran empresas públicas en sectores estratégicos, buena parte de la población no accedería al saneamiento, a la electrificación, a la fibra óptica, ya que realizar estas inversiones en buena parte del territorio nacional no ofrece rentabilidad.

Finalmente, queremos aportar dos aspectos que entendemos necesarios para la consolidación de los procesos de desarrollo de las empresas públicas. En las últimas décadas se han creado redes de sociedades anónimas alrededor de la empresa pública “madre”. Estas son de capital público, bajo la órbita del derecho privado. Es posible que su funcionamiento contribuya a aumentar la velocidad en la toma de decisiones y a la concreción de determinadas actividades que las empresas públicas realizan. Sin embargo, creemos que en algún caso se necesita un mayor control de las inversiones de esta red de empresas, sin que esto signifique un detenimiento en sus capacidades de ejecución ni la creación de un superpoder ministerial. Por otra parte, es absolutamente necesaria la coordinación sistemática de las empresas públicas, que compartan infraestructura y experiencias de gestión direccionadas en un proyecto nacional. Hoy este proyecto nacional está marcado por el programa de gobierno del Frente Amplio. No es menor que todos nos ajustemos a él y a la identidad de nuestra izquierda.