“Si a nosotros nos toca ser gobierno vamos a impulsar que se vuelva al 0,3 para que se pueda tomar una copita de vino”, había dicho el hoy presidente Luis Lacalle durante un acto de campaña en 2018. Lamentablemente, aquella no era una de las tantas promesas de campaña que luego son olvidadas. En los primeros meses de gobierno, varios actores salieron a defender la idea de abandonar lo dispuesto por la Ley 19.360, de 2016, que establece que los conductores no podrán tener nada de alcohol en sangre. Al fijar el límite en 0,0 gramos, la normativa se ganó el mote de “tolerancia cero”.

Al poco tiempo de asumir su cargo, el nuevo presidente del Instituto Nacional de Vitivinicultura, Ricardo Cabrera, dijo en la radio Carve que uno de los objetivos prioritarios de su gestión sería la eliminación de la tolerancia cero de alcohol, y afirmó que la ley “ha hecho mucho daño a productores y bodegueros” y que “ha privado a los consumidores de la copa de vino diaria sin culpas”.

Ante este panorama, una nota de la diaria, publicada en agosto de este año, consultaba a tres integrantes de la Comisión de Salud del Senado respecto de introducir cambios en la ley. Sandra Lazo, de Frente Amplio, se manifestó a favor de mantener la normativa actual, pero Carmen Asiaín, del Partido Nacional, no sólo manifestó que nunca estuvo “a favor de la fijación de la tolerancia cero para conducir”, sino que opinó que “el 0,8 que había antes era mucho” y que “0,3 sería razonable”. En una posición intermedia se ubicó Carmen Sanguinetti, del Partido Colorado, que se mostró dispuesta a evaluar una modificación analizando “estadísticas de varios años”. Sin embargo, Sanguinetti dijo que como la ley lleva poco tiempo de aplicada, es “difícil evaluar si la medida ha tenido el impacto que se esperaba”. En esa misma nota, el ministro de Salud, Daniel Salinas, aseguró que la postura de su cartera era “mantener el límite cero para conductores”.

También se expresó al respecto el ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, Carlos María Uriarte. En una nota publicada por la diaria el 22 de junio, sostuvo que el país necesita volver a debatir acerca de la tolerancia cero en el consumo de alcohol en conductores. “Esa copita de cortesía, que es común cuando se sale a comer o se va a las casas de las familias, en nada se aparta de la responsabilidad de que ‘si bebes no diriges’”, dijo tras hablar de perjuicios a la industria vitivinícola. Pero lo más interesante es lo que Uriarte dijo a continuación: “La idea es apoyarnos en nuestros científicos, que avalen el riesgo que pueda implicar ese cero alcohol, con tolerancia de 0,3 o 0,5 gramos por litro”.

Buenas noticias para el ministro: ese trabajo de investigación ya fue realizado. Pero no por nuestros científicos, sino por investigadores de Estados Unidos, algunos de la fundación sin fines de lucro Rand, que hace ciencia para asesorar con evidencia a la implementación de políticas, y otros de la Escuela de Medicina de la Universidad de Nueva York. Y lo mejor es que sus resultados ya fueron publicados en la prestigiosa revista Addiction, por lo que los datos y la evidencia están allí para que Uriarte, Asiaín, Sanguinetti o Lacalle Pou, y también quienes defienden la actual normativa, como Salinas o Lazo, hagan el mejor uso posible de ellos.

Abordando el problema

“Los debates sobre la reducción del límite de concentración de alcohol en sangre para los conductores se están intensificando en Estados Unidos y otros países, y la Organización Mundial de la Salud (OMS) recomienda que el límite para los adultos sea de 0,05%”, señala el artículo publicado. Antes que nada aclaremos, para no marearnos cual conductor que bebe: el nivel de alcohol en sangre puede medirse de dos maneras, o bien por su volumen y entonces las normativas hablan de 0,03% o 0,05%, o bien por cantidad de gramos por litro de sangre, y entonces refieren a esos límites como 0,3 o 0,5 g/l.

Los problemas ocasionados por los accidentes de tránsito son tan evidentes que no hace falta ahondar demasiado. En el artículo reseñan que en el mundo causan 1,3 millones de muertes al año y lesionan a otros 50 millones de personas. Por otro lado, son la principal causa de muerte mundial para individuos de entre cinco y 29 años, y el artículo sostiene que más de un quinto de las muertes en rutas y calles está asociado a conductores que manejan bajo los efectos del alcohol. En nuestro país, datos de la Unidad de Seguridad Vial (Unasev) reportan que en 2019 murieron 422 personas por siniestros de tránsito, mientras que los heridos fueron 21.114. De los conductores que participaron en esos siniestros, 7% presentaron alcohol en sangre.

Para tratar de disminuir esas cifras, en varios países se han adoptado normativas que limitan la cantidad permitida de alcohol en sangre para conducir. El asunto es cómo medir la efectividad de los límites fijados. En el artículo científico los autores afirman que “las evaluaciones cuasiexperimentales son valiosas”, pero que la mayoría de estos trabajos “se han referido de manera desproporcionada a límites de 0,05% o más en el mundo desarrollado” y se han llevado a cabo en países como Canadá, Francia, Austria o Australia. De todas formas, en esos estudios “generalmente encuentran reducciones en los choques, especialmente choques fatales, aunque varían en magnitud y disminuyen con el tiempo”. Algo es algo. Pero también dicen que “las evaluaciones de límites de alcohol en sangre más bajos son escasas”. Y hay una razón para ello: apenas 27 países tienen límites más bajos que el de 0,5 g/l, según informan, y sólo se evaluaron resultados en Chile, Brasil, Suecia y Noruega. En el país trasandino se encontró una reducción de 15% en los accidentes relacionados con ingesta de alcohol a tres años de implementado el límite de 0,3 g/l.

En ese contexto, evaluar la política de tolerancia cero al alcohol en conductores es aún más raro. Tanto que escriben que hasta que Uruguay aprobara su ley en 2016, apenas 14 países tenían leyes nacionales que fijaran en cero el límite. “Hasta donde alcanza nuestro conocimiento, ninguno parece haber evaluado ese límite en literatura revisada por pares”, reconocen los investigadores. En ciencia encontrar un tema que no ha asido abordado es una gran oportunidad, así que Steven Davenport, de Rand, y sus colegas se lanzaron a estudiar el caso de Uruguay y su límite de alcohol cero.

Una investigación compleja

“Contribuimos a esta literatura mediante la aplicación de un nuevo método de controles sintéticos para evaluar la ley cero alcohol en sangre de Uruguay de 2016”, señalan en su trabajo. ¿Y qué quiere decir eso del control sintético? Es un método que permite emparejar y comparar datos de distinta naturaleza. Y eso es importante, porque para evaluar el impacto de la ley en nuestro país los investigadores decidieron compararlo con lo que sucedía en Chile. Si quieren algo más técnico, ahí va: “el novedoso método de controles sintéticos permite la construcción de un Chile sintético emparejado con Uruguay en geografías de pequeña escala para mejorar la correspondencia entre el tratamiento y el control entre países y capturar la heterogeneidad dentro de los países”, dicen los autores. Chile ofició de “control contrafactual para los resultados de Uruguay”.

Más allá de que el método de control sintético lo requería, ¿por qué eligieron compararnos con Chile? Hubo algunas cuantas razones: “Chile fue elegido como comparación debido a la disponibilidad de datos; proximidad geográfica y cultural; y por tener una política de alcohol en sangre (0,3 g/l) idéntica a la de Uruguay durante el período previo a la intervención, que fue constante durante todo el período de estudio sin cambios sustanciales de política”. También hubo otras similitudes que ayudaron en la comparación, como el hecho de que tienen ingresos per cápita similares, tasas estimadas de mortalidad por accidentes de tráfico parecidas, leyes de tránsito con obligatoriedad de uso de cinto y casco, aunque señalan alguna diferencias, como que nuestro país tiene 0,68 autos por habitante mientras que Chile apenas 0,27 y distinta calificación de la OMS sobre la aplicación de la ley vial (Chile tiene una nota de 6/10 mientras que la de Uruguay es 9/10).

Para el trabajo utilizaron datos de accidentes registrados entre 2013 y 2017 en ambos países, teniendo en cuenta tanto heridas severas como muertes, reportados por la Unasev y por la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito de Chile. Los efectos de la ley en Uruguay se desprendieron de lo observado en dos años, 2016 y 2017, ya que antes los límites eran más elevados.

Resultados prometedores

Tras realizar su modelo de control sintético, los investigadores señalan que “en el modelo base, la implementación de la ley se asoció con una reducción del 20,9% en choques fatales después de un año, reduciéndose al 14% al segundo año”. En cuanto a los choques con lesiones moderadas o graves, notaron que “no disminuyeron significativamente” ni en el primer ni en el segundo año de implementado el límite cero. Por ello, en las conclusiones del artículo los autores escriben que “la implementación de una ley que establece un umbral de concentración cero de alcohol en sangre para todos los conductores en Uruguay parece haber resultado en una reducción de los choques fatales en los siguientes 12 y 24 meses”.

Al analizar los resultados arrojados por el modelo de control sintético, reportan que “utilizando datos de Chile para estimar el contrafactual, encontramos evidencia que sugiere que la ley de tolerancia cero de alcohol en sangre de Uruguay redujo las muertes inmediatamente después de implementada”. Conscientes de los límites de su análisis, no afirman que su trabajo demuestra el efecto, pero si dicen que “los resultados de los controles sintéticos sugieren una reducción sustancial de los accidentes fatales a los 12 meses” y que “el efecto estimado a los 24 meses fue algo menor”.

De esta manera, destacan que su estudio “es el primero de su tipo en evaluar el impacto de una ley de cero concentración de alcohol en sangre, y proporciona evidencia de que cambiar de un límite de conducción bajo (0,3 g/l) a cero alcohol en sangre puede reducir las lesiones y las muertes en carreteras”. Por esto dicen que la investigación sugiere como promisorio “cambiar los estándares internacionales a niveles más bajos aún que los 0,5 g/l recomendados por la OMS”. Como todo buen trabajo científico, y dado que es el primero de este tipo, con honestidad señalan que “este estudio justifica la replicación en otros países y con otros diseños” de investigación.

“Cuando un país como Uruguay decide hacer ese experimento y tiene el coraje de innovar de esa manera, atrae a investigadores como yo, interesados en intentar estudiar qué pasa”, dice desde Nueva York el primer autor del articulo, Steven Davenport. Le digo que aquí el nuevo gobierno está pensando en rever esta normativa y le pregunto si cree que su trabajo debería tenerse en cuenta como evidencia para tener esa discusión. “Sí, ciertamente. Creo que la forma en que se supone que este proceso científico funciona correctamente es considerando que cada uno de estos estudios individuales son como bloques de construcción. Y si obtienes suficientes bloques, puedes construir algo realmente sustancial”, contesta.

“El paper encuentra reducciones bastante sustanciales en los accidentes fatales, especialmente durante el primer año y medio o dos años de la aplicación de la política de cero alcohol en sangre”, añade. “Pero al mismo tiempo, la gente es impredecible. Y si mirás en nuestro artículo, y en realidad es algo que sucede frecuentemente en este campo, muchos de los efectos de estas reducciones y leyes de concentración de alcohol en sangre son temporales. Así que hay un gran efecto al principio que luego tiende a disminuir. ¿Cómo se interpreta eso? No lo sé”, confiesa.

Le cuento sobre los intentos de estimular a la industria vitivinícola. “Creo que entiendo esa preocupación, pero la parte de mí que es menos economista y más analista de políticas se preguntaría cuáles son las desventajas de tener una ley de concentración cero de alcohol en sangre. Y no creo que esas desventajas sean muy sustanciales. Entonces esa sería otra forma de enmarcar esa decisión política: si produjo una reducción en los accidentes letales, ¿para qué o por qué pensar en cambiar la ley actual?”, reflexiona Davenport.

Legisladores y otros actores se mostraron proclives a analizar los límites actuales de acuerdo a evidencia y datos. Pero la experiencia de Davenport demuestra que no es algo demasiado sencillo. “Esto nos tomó mucho tiempo. Fui inusualmente lento en desarrollar este artículo, escribirlo me llevó más de dos años. En este tipo de investigación, por lejos lo más difícil es obtener los datos y luego, obtenerlos en un buen formato. Una vez que todos los datos están reunidos, entonces sí es más sencillo aplicar este modelo y luego hacer un par de variaciones diferentes e informar los resultados”, resume. “Pero desafortunadamente, es bastante difícil hacer este tipo de investigación, porque si uno quiere que sea confiable es necesario trabajar los detalles en muchos niveles. Y cuantos más números, cuanto más complejas son las matemáticas y la naturaleza de los datos, más y más trabajo tiene que hacer el investigador”, dice.

“A menudo existe una especie de cortafuegos entre el mundo de la investigación y el de la implementación de políticas”. Steven Davenport

Dado que la corporación Rand es una institución sin fines de lucro “que ayuda a mejorar las políticas y la toma de decisiones a través de la investigación y el análisis”, le pregunto si alguien de allí, tal vez él, se va a poner en contacto con las autoridades uruguayas para darles a conocer este trabajo o si la idea es usar esta investigación para intentar convencer a otras autoridades de otros países y estados de que avancen en legislaciones de tolerancia cero de alcohol en sangre. “Esa es una pregunta interesante sobre cómo interactúa el ecosistema de la investigación con el ecosistema de las políticas. Porque si bien el campo en el que trabajo es el de la investigación de políticas, a menudo existe una especie de cortafuegos entre el mundo de la investigación y el mundo de la implementación de políticas”, reconoce.

“Nosotros publicamos en Addictions, que es una de las principales revistas en el campo del uso de drogas. Entonces otros investigadores leen la revista y encuentran un artículo que estima los efectos de una concentración cero de alcohol en sangre sobre los accidentes de tránsito. ¿Y dónde se establece el vínculo entre la investigación y el gobierno? ¿Dónde entran los hacedores de política?”, sigue reflexionando. “Supongo que muchas veces eso sucede a través de un grupo de trabajo. O, a veces, los propios legisladores se interesarán en este tipo de cosas o tendrán un asistente de investigación para revisar y encontrar las mejores respuestas. Y ahí es donde entran los medios de comunicación, y en particular quienes escriben sobre ciencia son una parte importante de ese link”.

Le pregunto entonces si está de acuerdo con que ponga en el artículo que las autoridades uruguayas deben mirar su trabajo. “Creo que sería muy bueno. A los académicos a menudo no nos gusta promovernos, pero sí, creo que algo así es exactamente lo que necesitamos. Necesitamos toda una cultura que expanda la investigación al gobierno y a los medios de comunicación para informar al público cuando se están pensando decisiones de política como esta”, dice Davenport. “En primer lugar la gente necesita saber que la investigación existe y responde preguntas. Y luego, esa investigación debe ser fácil de entender. Así que sí, definitivamente deberías estar escribiendo esta nota transmitiendo esta investigación y desempeñar ese papel crítico de interfaz”. Espero haber estado a la altura.

Artículo: “Assessment of the impact of implementation of a zero-blood alcohol concentration law in Uruguay on moderate/severe injury and fatal crashes: a quasi-experimental study”
Publicación: Addiction (agosto de 2020)
Autores: Steven Davenport, Michael Robbins, Magdalena Cerdá, Ariadne Rivera-Aguirre, Beau Kilmer

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