La desmonopolización de Ancap y el borracho que busca las llaves

Un borracho llega a la puerta de su casa y se da cuenta de que no tiene las llaves. Busca en la campera, en los bolsillos del pantalón, pero nada... entonces retrocede y comienza, en medio de la noche, a buscarlas en la vereda. En eso pasa un policía y lo ve abajo de un farol, mirando el piso.

–¿Lo puedo ayudar en algo, caballero?
–Buenas noches, oficial... perdí las llaves y las estoy buscando...
–¿Y en dónde las perdió?
–Mmm... allá en la otra esquina...
–¿Y por qué las busca acá?
–¡Porque acá hay más luz!

A partir de la Ley de Urgente Consideración (LUC) Uruguay cambió su mecanismo de ajuste del precio de los combustibles: ahora la nafta y el gasoil se ajustan todos los meses, según una regla. De aquella emocionada promesa de campaña de que ya no habría aumento de tarifas sólo quedan ecos lejanos. Acompañando el devenir del precio del petróleo, en el Uruguay de los últimos cinco meses hubo cuatro ajustes de precios: tres subas y una baja.

En algunos sectores aliados y esperanzados con el actual gobierno se percibe cierto fastidio. Las gremiales agropecuarias vuelven a pedir la desmonopolización de Ancap. En sintonía, senadores oficialistas habían anunciado que el 15 de octubre –día que Ancap cumplió 90 años– presentarían un proyecto de ley para desmonopolizar la importación de combustibles. En palabras del senador Da Silva, “Uruguay no tolera más a un organismo vetusto y anacrónico como es Ancap”. Llegada la fecha el proyecto de ley no fue presentado para “priorizar la defensa de la LUC”, aclarando que “no se posterga la discusión, sino la presentación del proyecto”.

En la larga vereda de los combustibles, un viejo farol sigue alumbrando con intensidad el tramo de Ancap, y allí seguimos buscando la llave mágica para bajar el precio de los combustibles. En paralelo hay cambios: el factor X, la volatilidad de los ajustes mensuales y un estado intermedio de reglas y discrecionalidad. ¿Y si prendemos los faroles en estas zonas y vemos si encontramos allí más pistas sobre la llave del precio de los combustibles?

Desde el petróleo hasta el surtidor: la culpa de Ancap

En la discusión sobre combustibles en Uruguay parece que hubiera sólo tres pasos desde la extracción de petróleo hasta el surtidor:

1. Un jeque árabe hace un pozo y saca petróleo
2. Ancap compra petróleo y lo refina
3. Un uruguayo carga combustible en la estación de servicio

¿Qué nos dice implícitamente este esquema? Que el problema del precio de los combustibles en Uruguay se llama Ancap, y la solución se llama desmonopolizar.

Sin embargo, si prendemos mejor la luz podemos entender esto como un proceso de cinco pasos:

1. Un jeque árabe hace un pozo y saca petróleo
2. Ancap compra petróleo y lo refina
3. El combustible se distribuye a las estaciones de servicio
4. Se agregan tasas e impuestos al precio
5. Un uruguayo carga combustible en la estación de servicio

¿Qué nos dice este esquema? Que el precio de los combustibles tiene varios componentes y Ancap es sólo un eslabón de una larga cadena de costos.

El factor X: sólo 3 pesos son culpa de Ancap

Hace seis meses que contamos con una novedad muy interesante: el factor X. Un cálculo explícito, realizado por el gobierno, para ver el impacto de las ineficiencias de Ancap en el precio del combustible. Este esperado cálculo muestra que la ineficiencia de Ancap asciende a (ruido de redoblantes que genera suspenso)... a 3 pesos por litro.

3 pesos de 50 pesos en el caso del gas oil y de 70 pesos en el caso de la nafta.

El resto (o sea, 47 peso en el gas oil y 67 pesos en la nafta) corresponde a la compra de petróleo y su refinación, la distribución, las estaciones de servicio y los impuestos y tasas. Nótese en los gráficos que pongo más abajo (y aprecien qué lindos me quedaron los gráficos de barras con forma de surtidor) el peso de cada componente, y en particular del factor X y de los impuestos.

Una idea para ejemplificar: cada 1000 pesos de nafta que cargamos en el tanque, pagamos 400 pesos de IMESI, 10 veces más que los 40 pesos que cuesta la “ineficiencia” de Ancap. ¿Por qué entonces cuando pagamos en la estación de servicio pensamos más en el presidente de Ancap que en la directora de la DGI?

¿Qué nos dice explícitamente el factor X? Que la desmonopolización de Ancap equivaldría a 3 pesos por litro de combustible.

Los archivos secretos del factor X: sólo 1 peso es culpa de Ancap

En Los Archivos Secretos X el agente especial Fox Mulder investigaba casos del FBI que no habían sido resueltos. Allí, en el cajón X de la cajonera (que era el que tenía más lugar libre, por ser una letra poco usada), se amontonaban casos no resueltos de carácter grotesco: desapariciones y muertes inexplicables, avistamiento de ovnis, presencia de seres extraños. En nuestra versión local, el factor X también agrupa elementos de diferente naturaleza, menos paranormales pero igualmente heterogéneos. Prendamos el farol con más potencia para mirar de cerca a nuestro querido factor X.

En los párrafos anteriores se presentó al factor X como “la ineficiencia de Ancap”, que es como suele usarse en el debate público. Sin embargo, cuando abrimos el cajón aparecen archivos de muy diferente tipo. Hay básicamente tres cosas: subsidio implícito a los biocombustibles,¹ subsidio implícito del supergás y un sobrecosto estructural de Ancap.² El siguiente gráfico muestra el peso de cada uno de ellos (aprecien que hice cada sobrecosto como un expediente de diferente grosor dentro del cajón del factor X, no quedó tan bien logrado como el gráfico del surtidor, pero tampoco quedó tan mal).

De los 3 pesos del factor X, más de la mitad (1,7 pesos) corresponde al subsidio implícito del supergás. La garrafa de gas –con la que cocinamos el 90% de los uruguayos– está subsidiada en Uruguay, y su precio anda por la mitad del precio de paridad de importación (PPI), que es a lo que debería tender según la LUC. Si efectivamente el precio de la garrafa de 13 kilos se lleva al PPI, y pasa de 730 pesos a 1.500 pesos, el Factor X bajaría a la mitad. ¿Este descenso tendría algo que ver con mejoras en el proceso de refinación? ¿Podemos decir que Ancap tuvo un salto de eficiencia? Está claro que no, no tiene nada que ver con la eficiencia.

¿Qué nos dice entonces realmente el factor X, una vez analizados sus archivos internos? Que la desmonopolización de Ancap equivaldría a 1 peso por litro de combustible.

Una novedad: la volatilidad

La volatilidad del precio del petróleo es un dato de la realidad. Ahora el barril de petróleo Brent está por los 80 dólares, hace un mes valía 70 dólares, hace un año 40 dólares, hace tres años 80 dólares... Uruguay no puede hacer nada para controlar esta montaña rusa, pero puede pensar cómo gestiona esta variabilidad.

En el anterior período de gobierno hubo 10 ajustes de precios en todo el quinquenio (8 subas y 2 bajas en nafta; 6 subas y 4 bajas en gasoil). El nuevo esquema de ajustes mensuales nos llevaría a hacer 60 ajustes en un quinquenio. Pasar a hacer ajustes mensuales supone tomar una definición implícita sobre la volatilidad: implica pasarla del sector público al sector privado.

Este aspecto no es menor. Desde el punto de vista de los negocios, la volatilidad nunca es buena. Es más, suele pagarse para evitar la volatilidad, fijando un valor mediante seguros, swaps u otros instrumentos financieros. Desde el punto de vista de los precios tampoco es buena (los precios suelen subir cuando sube un insumo, pero son más rígidos a la baja). Estas nociones nos llevan a pensar que quizás para el sector privado y la economía real sería preferible un esquema más estable de precios, en el que el sector público absorba parte de la volatilidad.

Confieso que si bien a mí me atrae la idea de ir a un sistema más reglado del precio de los combustibles, nunca me había puesto a pensar en esto de la volatilidad al pasar al nuevo esquema. Me puse a ver cómo es en otros lugares. En países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia o Costa Rica tienen ajustes semanales o mensuales; en otros como Estados Unidos o Nueva Zelanda directamente no hay fijación de precios. En los países europeos también el precio de los combustibles suele acompañar la evolución del petróleo. Los ajustes de precio en cortos plazos, para nosotros novedad, parecen ser moneda corriente en el resto del mundo.

Algunos países, para atenuar el problema de las fluctuaciones de precios, han generado mecanismos de estabilización, como por ejemplo Chile, México o Colombia. ¿Tendría que agregarse una regla de estabilización de precio en Uruguay? Es una discusión que se abre y excede este artículo; cumplo con dejar planteada su importancia.

El peligro de morir en un sistema discrecional mensual

Una mirada superficial diría que Uruguay ha pasado de un esquema de ajuste anual discrecional a un ajuste mensual reglado. Pero si prendemos el farol sobre esta discusión podemos ver que no es tan así.

La influencia de criterios políticos sobre el precio de los combustibles no cesó el 1 de marzo de 2020. Quizás el caso más claro fue la decisión del gobierno de no aumentar el gasoil en abril de 2021, en plena cosecha de la soja, lo que implicó una pérdida de recaudación sólo ese mes de 30 millones de dólares (lo mismo sale el subsidio para cubrir el sobrecosto de la producción de biocombustible en Bella Unión en todo un año). Pero incluso una vez que comenzó a aplicarse la regla, en junio de 2021, se rompió al cuarto mes: la semana pasada el gobierno decidió no aumentar los combustibles, a pesar de que la regla indicaba que había que hacerlo. Al factor X le apareció un hermano: el factor D, por la aparición de la discrecionalidad.³

Dos lecturas puede haber sobre este fenómeno. La primera, más benévola, es que nos encontramos en un híbrido fruto de una etapa de transición hacia un sistema reglado, simples dolores de parto de un nuevo tiempo. La segunda, más temible y peligrosa: que hemos ingresado a un esquema discrecional de ajustes mensuales. Nótese que esto no es sólo quedarse en el medio del camino, sino que es más grave: es tener lo peor de los dos mundos.

El farol de la desmonopolización alumbra donde no hay llaves

Se pueden divisar dos grandes movimientos en el oficialismo sobre el tema combustibles. El primero, más mediático e iluminado, más político y pasional, es el que iza la bandera de desmonopolizar Ancap. Confluyen en él los instintos más básicos sobre la discusión Estado-mercado, y seguirá apareciendo porque está instalado, porque sirve de excusa, porque identifica un culpable y porque se inscribe en un metarelato más global: el Estado ineficiente que ahoga al aparato productivo.

El segundo, más sofisticado y silencioso, más técnico y menos iluminado por los focos, contiene un plan de acción claro y concreto y se describe en el muy interesante informe sobre el mercado de combustibles presentado por el gobierno a finales de diciembre de 2020.⁴ Innovaciones como el factor X –presentado por el ministro de Industria, Energía y Minería en abril– o la eliminación del subsidio al supergás –que causó cierto revuelo en julio por declaraciones del director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto– ya estaban plasmadas en dicho informe.

No me gusta spoilear, pero la historia que propone termina dentro de dos años con varias diferencias con el presente: Ancap tendría menos plantas de distribución primaria y no incidiría en el transporte desde las plantas de distribución primaria a las estaciones de servicio; se eliminaría el subsidio general al supergás, duplicando el precio de la garrafa (salvo para los “sectores socioeconómicos más vulnerables”); se redistribuiría el fideicomiso del boleto desde el gas oil hacia otros combustibles; se eliminaría la exigencia de mezclar biodiesel en el gasoil (o se sustituiría por importado); se recomienda que Ancap deje de ser accionista de Alur. El informe evita opinar sobre los impuestos, esquivando el hecho de que la discusión sobre el precio de los combustibles pertenece al mundo de la política tarifaria, pero también (y en gran medida) al de la política tributaria.

El final del camino que pauta el informe es un estado de “libertad vigilada” (nuevamente, la libertad como épica transversal del gobierno), en la que sólo se fija el precio de venta de la ex planta por parte de Ancap y se libera el precio del combustible en su venta al público. Sería mucho más interesante y provechoso centrar la discusión en torno a esta hoja de ruta, en sus pros y sus contras, en lugar de seguir buscando una llave inexistente debajo del farol de la desmonopolización de Ancap.

Publicado en el blog Razones y personas: repensando Uruguay.