Pobreza, vulnerabilidad y desigualdades horizontales en la población adulta uruguaya entre 2006 y 2018

La evolución de la pobreza monetaria en Uruguay a lo largo de las últimas dos décadas ha sido profusamente documentada. Durante la crisis de 2002 su incidencia se duplicó y, en 2004, llegó a alcanzar a 39,9% de las personas. Desde entonces, experimentó una fuerte reducción hasta 2015, para luego mantenerse en el entorno de 7 u 8%. En 2020 registró un importante repunte (11,6%), producto de la actual crisis (INE, 2021).¹

Sin embargo, al igual que en la mayor parte de los países de América Latina, varios estudios indican que las mejoras en el ingreso de los hogares en Uruguay no se acompañaron de una reducción similar de las desigualdades o privaciones en otras dimensiones, como, por ejemplo, vivienda o educación.² A su vez, una proporción sustantiva de la población se mantuvo en condiciones de vulnerabilidad a la pobreza frente a potenciales contextos más adversos, lo que se ratificó en 2020.³

El fuerte predominio de los hogares con niños en los estratos de menores ingresos y la relevancia de las privaciones en la infancia para las etapas posteriores del ciclo de vida han conducido a que muchos estudios recientes se hayan concentrado principalmente en los primeros años de vida. Sin embargo, no debe olvidarse que la pobreza infantil es resultado de las condiciones de vida de los adultos que componen sus hogares.

En esta nota analizamos la evolución de las privaciones que enfrenta la población de 18 años y más, sus desigualdades horizontales y niveles de vulnerabilidad. Cubrimos el período 2006-2018 y realizamos un análisis multidimensional para identificar a las personas adultas que experimentan mayores carencias y riesgos de privación.

1) Pobreza multidimensional, desigualdades horizontales y vulnerabilidad

Si bien existe un amplio acuerdo sobre la insuficiencia del ingreso como único descriptor del bienestar, la desigualdad o las privaciones, aún no se ha llegado a un consenso respecto a las dimensiones a considerar y cómo estudiarlas de forma concreta. Los trabajos que adoptan un enfoque multidimensional justifican la elección de las dimensiones o dominios de interés recurriendo a mecanismos diversos: enfoques de justicia social, derechos consagrados en las constituciones de los países o en normas internacionales, consultas a las poblaciones involucradas, aportes de expertos o la información disponible.⁴

Pese a que las mediciones oficiales de pobreza en América Latina se han basado principalmente en el método del ingreso, hace varias décadas que estas evaluaciones se complementan con dimensiones no monetarias. Al respecto, uno de los enfoques más extendidos ha sido el de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).⁵ Varios países de América Latina han incorporado indicadores multidimensionales a las estadísticas oficiales de pobreza. Sin embargo, en Uruguay persiste exclusivamente el ingreso como medida oficial de privación. El Instituto Nacional de Estadística (INE) anunció recientemente la próxima inclusión de una medida multidimensional en las estadísticas oficiales. Como se verá más adelante, ello requerirá una ampliación en las preguntas incluidas en el actual cuestionario de la Encuesta Continua de Hogares (ECH), principal fuente oficial de información sobre el bienestar de la población.

Como señala Ingrid Robeyns, la selección de dimensiones no debe acotarse a la disponibilidad de información, sino que, al menos en una primera etapa, es importante recoger todos los aspectos que se consideren de relevancia.⁶ Atendiendo esta recomendación, la selección de las dimensiones del bienestar utilizadas en este estudio se basaron en un amplio ejercicio de consulta realizado en 2018 y 2019 por un grupo interdisciplinario, en el marco de un convenio entre el Ministerio de Desarrollo Social y la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (Universidad de la República), que contó con el apoyo del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas.

El trabajo comprendió la revisión bibliográfica de antecedentes nacionales y regionales, grupos focales con diversos grupos poblacionales, entrevistas en profundidad a personas en situación de calle o en condiciones de privación extrema y varias consultas a grupos de expertos provenientes de un amplio conjunto de disciplinas y ámbitos institucionales.⁷

Si bien para dar cuenta de las condiciones de vida de las personas se requiere analizar, al menos, logros medios, desigualdades, privaciones y vulnerabilidad, en este ejercicio nos concentramos en los últimos dos aspectos. Los análisis habituales de pobreza se ocupan de las carencias en las dimensiones del bienestar o capacidades que se consideren relevantes, comparando los desempeños de las personas con respecto a un indicador de nivel mínimo, ya sea absoluto o relativo. Sin embargo, para reflejar con mayor amplitud las privaciones, es necesario considerar dos aspectos adicionales: las desigualdades horizontales y la vulnerabilidad a la pobreza.

Las primeras refieren a las diferencias en los niveles de privación entre grupos poblacionales no definidos a partir de estratos de ingreso, como sexo, ascendencia étnico racial, grupo de edad o región de residencia. A su vez, se entiende la vulnerabilidad como el riesgo o probabilidad de que las personas caigan en situaciones de pobreza en el futuro. En referencia a la pobreza, Amartya Sen señala: “El desafío del desarrollo no es solo la eliminación de la privación persistente y endémica, sino que también implica la remoción de la vulnerabilidad a la miseria repentina y severa”.⁸ Idealmente, para estudiar estos movimientos se requieren datos longitudinales, es decir, información para las mismas personas a lo largo del tiempo.

2) La información disponible y los requerimientos para una medición multidimensional

En la consulta se identificaron seis dimensiones principales: salud, educación, trabajo, cobertura de la seguridad social y acceso a recursos, vivienda y entorno, cohesión social y satisfacción con la vida/balance ocio-trabajo. Luego se seleccionaron indicadores y umbrales de pobreza para cada dimensión.⁹

Dado que la ECH no cuenta con información para todas las dimensiones de interés, se realizaron estimaciones considerando, por un lado, las dimensiones más “objetivas”, mediante la ECH y la Encuesta de Uso del Tiempo 2007; y por el otro, se trabajó también con una combinación de información socioeconómica y de percepciones en base al Latinobarómetro.¹⁰

El ejercicio pone de relieve las dificultades de contar con información adecuada si se quiere trascender las formas de medición de la pobreza del tipo NBI. En este sentido, es importante destacar que el cuestionario actual de las ECH es muy poco informativo con respecto al estado de salud de las personas, pues solo releva derechos de atención. Tampoco contiene información sobre el entorno de las viviendas, o datos de trabajo que refieran a riesgos o estabilidad laboral.

Por su parte, el Latinobarómetro cuenta con información mucho menos detallada sobre varias de las dimensiones mencionadas, pero permite evaluar, al menos primariamente, percepciones sobre cohesión social (confianza interpersonal, exposición al delito, participación social, entre otras), satisfacción con la vida y percepción de la suficiencia de los ingresos recibidos o la estabilidad laboral.¹¹

3.1) La evolución de la pobreza en la población adulta por dimensiones

La evolución de la incidencia de la pobreza en las dimensiones consideradas, según la ECH, indica que, a comienzos del período, las principales carencias se ubicaban en educación, seguridad social, trabajo y acceso a recursos y vivienda (Gráfica 1, panel a). Mientras tanto, hacia 2018 se evidencian mejoras en el mercado de trabajo -producto del mayor empleo y la formalización- y en las condiciones de la vivienda, a la vez que los años de educación formal aprobados mantienen el primer lugar.¹² Al considerar los dos extremos del período se constata que la reducción de la incidencia de la pobreza monetaria fue considerablemente mayor (77%) que la observada en las restantes dimensiones (Gráfica 1, panel a).

En el panel b) de la Gráfica 1 se ilustra la evolución de los indicadores estimados en base al Latinobarómetro. La incidencia de la pobreza en las dimensiones socioeconómicas tradicionales presenta una evolución similar a la de la ECH, al igual que las carencias en satisfacción con la vida y la apreciación sobre no contar con ingresos para llegar a fin de mes. Esto indica que la evolución de indicadores “objetivos” y percepciones en las dimensiones individuales estarían fuertemente alineados.

Sin embargo, en los indicadores asociados a la cohesión social (pobreza de confianza interpersonal y exposición al delito) los niveles de privación parecerían ir en aumento. Esta constatación indica una clara disociación entre la evolución de las privaciones en los aspectos vinculados al bienestar individual (ya sean indicadores “objetivos” o percepciones) y aquellos que refieren a las interacciones sociales.

3.2) La evolución del índice de pobreza multidimensional

Según cada fuente de información se creó un índice compuesto que permite apreciar la evolución de la pobreza multidimensional a lo largo del período (IPM).¹³ La información de la ECH da cuenta de una reducción de 31% en el IPM. Prácticamente no se modifica en el período 2006-2010 y presenta una caída similar en los subperíodos 2010-2013 (16%) y 2013-2018 (15%).

Si bien los cálculos basados en el Latinobarómetro registran una caída de la pobreza multidimensional, esta es menos pronunciada que la que se obtiene con la ECH (ver Gráfico 2). A su vez, el indicador aumenta cuando se calcula solo con variables que reflejan percepciones, particularmente por la importancia de la dimensión cohesión social.

La educación es la dimensión que contribuye en mayor medida al valor del índice compuesto de pobreza multidimensional general, tanto cuando se calcula con ECH, como con Latinobarómetro. En el primer caso, la siguen trabajo y acceso a recursos, si bien pierde participación en el período; mientras que en el caso de Latinobarómetro, le sigue cohesión social, cuya participación aumenta levemente.

3.3) La vulnerabilidad a la pobreza multidimensional

La situación de las personas con respecto a la pobreza y la vulnerabilidad multidimensional permite considerar cuatro categorías diferenciadas: a) personas bajo el umbral de pobreza multidimensional y vulnerables; b) personas bajo el umbral de pobreza multidimensional, pero que no son vulnerables; c) personas situadas por encima del umbral de pobreza multidimensional y vulnerables; d) personas situadas por encima del umbral de pobreza multidimensional sin riesgo.¹⁴ Nótese que, en este caso, el grupo de personas en condición de pobreza multidimensional se abre en dos. Por un lado, se identifica quienes enfrentan privaciones en la actualidad y un fuerte riesgo de pobreza en el futuro (a); y por el otro, quienes presentan una situación de tipo “friccional”, es decir, de pobreza transitoria, pues estarían en condiciones de reducir riesgos en el futuro (b).

Según estas estimaciones, en 2018 solo la mitad de la población no enfrentaba privaciones ni riesgo de pobreza futura. A la vez, 25% de la población se encontraba en el grupo de mayor gravedad, 8% enfrentaba pobreza multidimensional pero no vulnerabilidad y 13% era vulnerable, pero se situaba por encima del umbral de pobreza multidimensional. En el período estudiado, la vulnerabilidad a la pobreza se redujo de 45% a 38% de la población adulta. Estos datos son relevantes para comprender el fuerte deterioro de ingresos observado en 2020 y sus potenciales efectos de corto, mediano y largo plazo sobre las privaciones y desigualdad multidimensional.

4) Pobreza multidimensional y desigualdades horizontales

Por último, se exploraron las desigualdades horizontales, mediante los cocientes de los niveles de privación y vulnerabilidad por sexo, ascendencia étnico racial, región de residencia y tramo etario (Cuadro 1).¹⁵ Los resultados indican que la mejora de las condiciones de vida de la población no implicó una disminución de las brechas preexistentes. En cuanto a la pobreza multidimensional, aun cuando las privaciones se redujeron en todos los subgrupos, las brechas permanecieron constantes o se agudizaron a lo largo del período.

El Cuadro 1 evidencia coincidencias en la evolución del bienestar por ingresos y multidimensional en cuanto al análisis por sexo, pues se encuentra que la reducción de las privaciones multidimensionales y monetarias que enfrentan las mujeres fue proporcionalmente menor que la de los varones. Por otro lado, mientras las brechas multidimensionales prácticamente no se modifican en los restantes grupos para el período de análisis, tanto la población afrodescendiente como los adultos jóvenes (18 a 24 años) aumentaron su participación relativa en la pobreza de ingresos. Mientras tanto, las personas del interior y de 46 a 64 y 65 y más, en relación con los de 25 a 45 años, experimentaron mejoras en términos relativos.

5) Comentarios finales

El análisis presentado a lo largo de este artículo indica que, entre 2006 y 2018, se redujo la prevalencia de la pobreza multidimensional entre la población adulta, aunque su caída fue considerablemente menor a la observada en la pobreza monetaria. Las dimensiones que experimentaron mejoras dan cuenta de desempeños de tipo individual, en tanto los datos sugieren un empeoramiento en los indicadores de cohesión social, que deberían estudiarse con mayor profundidad y en base a fuentes de datos adicionales.

Es importante destacar que este resultado no se debe al uso de medidas “objetivas” o percepciones, pues la satisfacción con la vida y la valoración de la adecuación del nivel de recursos dentro del hogar experimentaron evoluciones similares a los indicadores de trabajo, condiciones de vivienda e ingresos. La combinación de indicadores de percepciones y “objetivos”, así como la incorporación de dimensiones que trascienden aspectos exclusivamente individuales, constituyen aspectos importantes a abordar ante la anunciada elaboración de estadísticas oficiales de privación multidimensional.

Tanto en el Latinobarómetro como en las ECH, se encontró que las desigualdades horizontales o brechas en los niveles de privaciones y vulnerabilidad que enfrentan varios subgrupos poblacionales permanecieron estables o incluso se acentuaron. En particular las mujeres habrían mejorado menos en términos relativos, y las brechas respectivas entre los restantes grupos no disminuyeron.

Las estimaciones de los niveles de vulnerabilidad evidencian que una proporción sustantiva de personas superó los niveles de privación correspondientes a la pobreza, pero presentaban riesgos severos de volver a esa condición en circunstancias económicas adversas. Esto sugiere que las políticas públicas deberían orientarse no solamente a quienes están experimentando privaciones, sino a la franja de personas con altos niveles de riesgo. Esto comprende, aproximadamente, a la mitad de la población.

Por último, es necesario destacar que uno de los objetivos de este trabajo radicó en evidenciar las dificultades de operacionalización de medidas multidimensionales en base a datos oficiales. La distancia entre la riqueza de las dimensiones de interés y las posibilidades con la información disponible indica que se requiere un fuerte esfuerzo de revisión de los cuestionarios de las ECH y de inclusión de nuevas preguntas y dimensiones que permitan captar mejor niveles, privaciones y desigualdades, ya sean las incluidas en este trabajo o las que se consideren relevantes.

Se ratifica, también, que la información oficial disponible no permite evaluar varias dimensiones del bienestar que podrían ser potencialmente relevantes. De incluirse medidas multidimensionales en el repertorio de estadísticas oficiales de bienestar, desigualdad y pobreza, se requiere realizar un importante esfuerzo de relevamiento. Ello implicará la inclusión de nuevas preguntas en el cuestionario de las ECH, a efectos de identificar correctamente las privaciones en dimensiones esenciales como salud o vivienda y entorno, e incorporar otras que refieran a percepciones o desempeños de carácter colectivo, como cohesión social, discriminación o participación. Eso coadyuvará, también, a interpretar las fuertes diferencias entre las percepciones de las personas y la evolución que delinean los umbrales oficiales de ingreso.

Por último, es importante destacar que el monitoreo del bienestar multidimensional no debería reducirse exclusivamente a la pobreza, sino que debería ilustrar, además, vulnerabilidad y desigualdades horizontales y verticales.

Alina Machado y Andrea Vigorito son investigadoras y docentes del Instituto de Economía, FCEA (Udelar). En esta nota se sintetiza el trabajo “Pobreza, vulnerabilidad y desigualdades horizontales en la población adulta uruguaya”, Machado, A. y Vigorito, A. (2021). Disponible en http://www.iecon.ccee.edu.uy/documentos-de-trabajo/categoria/5/es/