Crecimiento, desarrollo y recursos naturales

“Ojalá no haya petróleo en Uruguay, no sirve mucho. Genera unas tentaciones terribles”, advirtió el expresidente Jorge Batlle en una entrevista¹ realizada por El Observador en 2016. La frase generó reacciones de todo tipo, porque están quienes ven el petróleo (u a otro recurso natural) como la salvación para un país y los que ven en él una condena que puede tener más impactos negativos y que no asegura ni el crecimiento económico ni la generación de empleo.

Entonces, si definimos a un commodity –o producto básico– como cualquier material tangible que se puede comerciar, comprar o vender, y cuyo precio no varía según su origen, sino que se determina en los mercados internacionales –dada su naturaleza primaria y su escaso grado de diferenciación–, ¿sería bueno o malo encontrar petróleo? ¿El problema es el commodity en sí mismo, o el gobierno o empresa que lo administra? ¿Existe la llamada “maldición de los recursos naturales”, que implica que algunos países que los poseen crecen menos que aquellos que no? ¿Algún país ha podido revertir este fenómeno? ¿Con qué modelo?

Más recursos, menos crecimiento

Uno de los estudios más populares sobre esta problemática fue realizado por los economistas Jeffrey Sachs y Andrew Warner, bajo el título Abundancia de recursos naturales y crecimiento económico.² En su investigación, los autores intentan entender por qué economías con recursos naturales abundantes solían crecer menos que otras que tenían escasez de ese tipo de recursos. A este respecto, logran demostrar que las economías que en 1971 se caracterizaban por un alto ratio de exportación de recursos naturales como porcentaje del PIB exhibían peores desempeños durante las dos décadas posteriores (1971-1989).

Si regresamos unos siglos más en el tiempo, tenemos el caso de Holanda, que con escasos recursos naturales logró crecer por encima de España, que nadaba en el oro y la plata que extraía de sus colonias en América Latina. Más adelante, asimismo, aparecen otros casos de países pobres en materia de recursos naturales, como Japón o Suiza, que lograron impulsar su crecimiento por encima del de economías que cuentan con abundancia de esos recursos, como Rusia. Algo similar sucede, más contemporáneamente, con el desempeño que han mostrado los países del sudeste asiático, liderado por Singapur, Corea del Sur y Hong Kong, cuyo desempeño en materia de actividad económica se sitúa muy por encima con respecto al de otros países cuyo acervo de recursos naturales es mucho mayor, a saber, México, Nigeria o Venezuela.

Utilizando diferentes modelos, los investigadores efectivamente encuentran una relación negativa entre la intensidad de los recursos naturales y el crecimiento económico, una vez consideradas las diferencias en aspectos claves como la política comercial, la inversión, la volatilidad de los términos de intercambio (relación entre los precios de exportación e importación), la desigualdad, la eficacia de la burocracia y otros.

Más allá de esta relación, Sachs y Warner son cautelosos a la hora de extraer y generalizar algunas de sus conclusiones, y aun destacan la existencia de algunas excepciones a esta regla, como el caso de Malasia y sus políticas para la explotación de sus recursos naturales.

En ese sentido, los autores consideran que es un error que los países subsidien o protejan a los sectores no basados en recursos naturales como una estrategia básica para el crecimiento. En función de eso, destacan que existen otras políticas más relevantes para impulsar la expansión de las capacidades productivas, como la apertura comercial, y que la abundancia de recursos puede ser buena para el consumo, pese a que no lo sea para el crecimiento. Es suma, las políticas del gobierno para promover las industrias que no son de recursos naturales podrían implicar costos directos en materia de bienestar, que podrían ser mayores que los beneficios que reportaría abandonar las industrias basadas en recursos naturales.

No obstante, uno de los riesgos que puede surgir al enfocar el crecimiento del país en la abundancia de un recurso natural, desarrollando a partir de eso un sector exportador rentable, es el de la apreciación cambiaria, un fenómeno que termina afectando al resto de los sectores de la economía.³ Este es el caso de la llamada “enfermedad holandesa”.

Instituciones inclusivas o extractivas

Otro aspecto clave para analizar este tema deriva de un concepto planteado por los economistas Daron Acemoglu y James Robinson, recientemente galardonados con el Premio Nobel de Economía, en su recomendable libro Por qué fracasan los países.⁴ En concreto, buscaron desentrañar el origen de las diferencias que exhiben los países en materia de prosperidad, considerando si sus gobiernos e instituciones son inclusivas y extractivas. Las primeras respetan los derechos de propiedad, se recuestan sobre la igualdad de oportunidades, promueven la destrucción creativa y la inversión en nuevas tecnologías; las segundas, en contraste, implican la extracción de los recursos de muchos para unos pocos y no promueven la innovación ni otros procesos virtuosos. En efecto, las primeras generan crecimiento y desarrollo, mientras que las segundas tienden a producir más pobreza y desigualdad. Lamentablemente, muchos de los casos en los que la abundancia de recursos naturales no se tradujo en un incremento de las capacidades productivas refieren justamente a los países que se caracterizan por sus instituciones extractivas.

La relación entre la dependencia de productos básicos y este tipo de instituciones que plantean Acemoglu y Robinson se puede abordar de múltiples maneras. En ese sentido, los países con instituciones extractivas tienden a depender más de productos básicos, en tanto la élite los controla y no cuenta con incentivos para diversificar la economía, lo que perpetúa un ciclo de pobreza y subdesarrollo. Por el contrario, los países que gozan de instituciones inclusivas tienen más probabilidades de utilizar los ingresos derivados de esos productos básicos para diversificar su matriz productiva y promover un crecimiento inclusivo y sostenible.

Por otro lado, asociado a la cuestión de los precios de las materias primas, la volatilidad de los mismos puede causar crisis económicas severas en países con instituciones extractivas, ya que la economía no está diversificada y depende en gran medida de un solo recurso; por la misma lógica, en cambio, los países con instituciones inclusivas, aunque también se ven afectados ante la volatilidad de los precios, están mejor equipados para manejar las fluctuaciones debido a su diversificación productiva y a su foco en el desarrollo integral.

Al día de hoy contamos con ejemplos de un lado y del otro de este tipo de instituciones y de cómo gestionan la dependencia respecto a los productos básicos. Por un lado, tenemos el caso de Noruega, con instituciones inclusivas, donde se destinan los ingresos derivados del petróleo para alimentar un fondo soberano que invierte en diversos sectores, estimulando por esa vía una fuerte inversión en educación e infraestructura, un grado elevado de diversificación y una mayor estabilidad social y política. Por otro lado está el ejemplo de Venezuela, donde la presencia de instituciones extractivas deriva en el control de los ingresos del petróleo por parte de una élite gobernante, limitando la diversificación y provocando una mayor volatilidad e inestabilidad económica y social.

En resumen, la teoría de Acemoglu y Robinson sobre el rol de las instituciones en el devenir de las economías se puede vincular directamente con la dependencia de los productos básicos y su rol en el desempeño económico. Los países con instituciones inclusivas tienen más probabilidades de usar los ingresos de los productos básicos para diversificar su economía y fomentar un crecimiento sostenible, mientras que los países con instituciones extractivas tienden a perpetuar la dependencia y enfrentar mayores desafíos en la órbita del desarrollo.

Dependencia de los productos básicos

Continuando con la revisión de la literatura en torno a esta temática, aparece una investigación de la prestigiosa Institución Brookings⁵ que complementa y refuerza lo anterior, poniendo el foco sobre el petróleo. Específicamente, la volatilidad de los precios de este commodity agudiza el riesgo de dependencia, atando la suerte de la economía a los vaivenes que experimenta y provocando graves desequilibrios fiscales. Por eso es clave, enfatizan los autores, implementar políticas que promuevan la diversificación económica y mitiguen estos riesgos.

En la misma línea, otra investigación reciente del órgano de Naciones Unidas que se encarga de los temas de comercio, inversión y desarrollo⁶ (UNCTAD, por sus siglas en inglés) destaca que los países que dependen en gran medida de unos pocos productos básicos son vulnerables a la inestabilidad económica y política y enfrentan problemas de baja productividad y tipos de cambio sobrevaluados. Esto, a su vez, conduce a crecientes desafíos socioeconómicos, que se profundizan ante las recurrentes oscilaciones que experimentan los precios de estos productos (que, dada su naturaleza, son un dato exógeno para las economías).

Sobre esto, algunos datos que surgen de este reciente informe de las Naciones Unidas son impactantes, pero no sorprendentes. En 2021, 29 de los 32 países con índices de desarrollo humano más bajos dependen de los productos básicos. En promedio, los productos básicos representaron el 82% de las exportaciones de estos países caracterizados por bajos índices de desarrollo humano. En otras palabras, existe una fuerte correlación negativa entre la dependencia de los productos básicos y el nivel de desarrollo. Los países dependientes de productos básicos tienden a tener niveles más bajos de ingreso per cápita y de desarrollo humano. Por otro lado, países como Vietnam y China han demostrado que la diversificación de las exportaciones y la transformación estructural pueden mejorar significativamente los niveles de bienestar medidos a partir del Índice de Desarrollo Humano (IDH).

Entonces, ¿la abundancia y dependencia de los productos básicos es inexorablemente una receta para el desastre? Depende; en algunos casos sí, y en otros casos no. Para el caso afirmativo, la investigación destaca que “las estimaciones muestran que, en las condiciones actuales, un país dependiente promedio de materias primas necesitaría 190 años sólo para reducir a la mitad su dependencia en comparación con otras naciones”. Para el caso negativo, por su parte, deben tenerse presente los casos de éxito, como pueden ser el de Costa Rica o el de Malasia, que han logrado transicionar desde una matriz productiva y exportadora basada en los commodities a una más recostada sobre los servicios u otros bienes más sofisticados (como los instrumentos médicos en el primer caso y los productos electrónicos en el segundo).

Finalmente, la última edición del reporte que Naciones Unidas difunde cada dos años, bajo el rótulo de El estado de la dependencia de los productos básicos,⁷ arroja un poco más de luz sobre esta problemática.

Según se desprende de ahí, durante el período 2019-2021, 101 de los 191 Estados miembros de la UNCTAD (53%) considerados fueron catalogados como dependientes de los productos básicos, lo que significa que los productos básicos constituían más del 60% del valor de sus exportaciones –en promedio–. Para otros 14 países, los productos básicos constituyeron más de la mitad de las exportaciones durante el período, pero con guarismos por debajo del umbral del 60%. Es importante destacar que 95 de 142 países en desarrollo (67%) dependían de los productos básicos durante la ventana de tiempo considerada. Previsiblemente, la proporción de países desarrollados dependientes de los productos básicos es mucho menor, ubicándose en torno al 13%.

En conclusión, la dependencia de los países en desarrollo de recursos naturales encierra una paradoja compleja de oportunidades y riesgos. Si bien los ingresos generados por estos recursos pueden impulsar el crecimiento económico a corto plazo, la volatilidad de los precios y la falta de diversificación económica pueden llevar a la inestabilidad y al estancamiento de largo plazo. Por ello, la evidencia destaca la urgente necesidad de implementar estrategias de diversificación que reduzcan la vulnerabilidad económica y promuevan un desarrollo sostenible. Sólo a través de políticas robustas y una planificación estratégica los países ricos en recursos naturales pueden transformar esta dependencia en una plataforma para el progreso y la resiliencia económica, evitando así los peligros derivados de esa famosa “maldición”.