Inteligencia artificial: regular antes de depender

La discusión sobre inteligencia artificial (IA) suele comenzar con una promesa: Uruguay debe incorporar estas tecnologías, formar trabajadores, apoyar a las empresas y evitar quedar rezagado. La advertencia viene después, como una nota al pie: también habrá que atender algunos riesgos. El orden importa, porque, cuando los límites se discuten después de la adopción, la tecnología ya está dentro de los procesos de trabajo, interviene en decisiones y crea dependencias difíciles de revertir. Por tanto, lo que se presenta como una discusión sobre el futuro termina siendo una negociación sobre hechos consumados.

Uruguay todavía puede evitar ese recorrido, aunque la ventana de oportunidades se acorta. Antes de decidir cuánto promover su adopción, debe establecerse qué usos aceptamos y cuáles no. Y, además, qué decisiones no estamos dispuestos a delegar en proveedores privados.

Hablar de “regular la inteligencia artificial” puede generar una imagen equivocada, como si la IA fuera un objeto autónomo, una suerte de “fetichización”. Las decisiones relevantes siguen siendo humanas e institucionales: una empresa compra un sistema, un organismo contrata un proveedor o alguien elige los datos. Por ende, alguien decide qué consecuencias tendrá el resultado sobre otras personas. Un algoritmo no resuelve por sí mismo vigilar trabajadores o asignar horarios; esas funciones le son encomendadas. Por eso, la regulación debe recaer sobre quienes desarrollan, venden, compran e implementan estos sistemas.

La empresa que usa un resultado algorítmico para organizar tareas, medir productividad o decidir sobre una persona debe responder por ese uso; la “opacidad tecnológica” no puede convertirse en irresponsabilidad empresarial, tampoco en un mero discurso apenas prometedor. La cuestión excede la protección de datos: se puede cumplir formalmente con la privacidad y, a la vez, utilizar la tecnología para intensificar el trabajo o debilitar la capacidad de negociación.

Saber no siempre permite intervenir

La transparencia ocupa un lugar destacado en casi todas las propuestas de regulación. Una persona debería saber cuándo interactúa con un sistema automatizado y cómo interviene este en una decisión. No obstante, informar no resuelve la asimetría de poder que subyace a estas nuevas relaciones. Un trabajador puede saber que un algoritmo evalúa su rendimiento y no tener medios para corregir los datos o impugnar el resultado. La transparencia describe el mecanismo; no concede por sí misma el poder de modificarlo.

Una regulación laboral necesita información previa, evaluación de impacto, revisión humana, mecanismos de impugnación y, sobre todo, participación sindical. Cuando un sistema modifica las tareas, los ritmos, las evaluaciones o las remuneraciones, o incluso sustituye puestos de trabajo, su implementación no debería quedar exclusivamente en manos de la dirección de la empresa. La negociación debe comenzar antes de que se introduzca, porque si empieza después, solo queda discutir cómo mitigar las consecuencias que los trabajadores no pudieron contribuir a evitar. Los Consejos de Salarios deben ser el ámbito para acordar procedimientos de información, consulta, formación y supervisión, así como criterios para distribuir los beneficios.

Dos maneras de ordenar la regulación

La Unión Europea construyó un régimen basado en niveles de riesgo: prohíbe algunas prácticas, impone a los sistemas de “alto riesgo” obligaciones sobre datos, documentación, supervisión humana y trazabilidad, distribuye responsabilidades entre desarrolladores, proveedores e implementadores, y prevé sanciones. Su virtud política es reconocer que ciertos usos no pueden quedar librados a la autorregulación empresarial. Pero eso requiere organismos, recursos técnicos y un mercado con peso para imponer condiciones a proveedores globales. Uruguay no puede reproducir esa estructura de manera automática.

Japón, por su parte, siguió otro camino: una ley marco de promoción, coordinación y gobernanza, con conducción estratégica dentro del gobierno y un plan nacional, complementada por guías voluntarias actualizables y legislación sectorial. Para un país pequeño, esa experiencia es valiosa: muestra que una ley puede ser sintética, aportar conducción política y permitir que los instrumentos técnicos se actualicen sin reformar todo el marco. Sin embargo, también evidencia el riesgo de colocar la promoción en el centro y dejar la protección de derechos expuesta a la disposición de las empresas.

Uruguay no necesita copiar un modelo completo; puede combinar la flexibilidad institucional japonesa con un piso obligatorio de derechos inspirado en Europa, es decir, una ley marco que defina responsabilidades, procedimientos, derechos y prohibiciones, además de guías sectoriales para salud, educación, empleo, finanzas o administración pública. Una regla sencilla y exigible vale más que una regulación extensa que el Estado no puede controlar, pero una recomendación voluntaria no alcanza cuando están en juego el empleo o el acceso a derechos.

Hay, además, una discusión previa: cuánto control está dispuesto a perder el país al depender de tecnologías, infraestructuras y proveedores externos. “Soberanía tecnológica” no significa fabricar chips propios ni aislarse; significa conservar capacidad efectiva para decidir. Esa capacidad depende de cuestiones concretas: dónde se almacenan los datos y quién puede utilizarlos, si el Estado puede auditar lo que contrata, cuánto cuesta cambiar de proveedor y cuánto conocimiento queda dentro de la organización.

La dependencia no comienza cuando una empresa extranjera abusa de su posición; empieza cuando salir de ella se vuelve demasiado caro. Por eso las compras públicas deberían exigir portabilidad, interoperabilidad, auditoría y transferencia de conocimiento, y los centros de datos, que consumen energía, agua y territorio, además de beneficios fiscales, deberían evaluarse por el valor que dejan en el país, no solo por el monto invertido.

Promover también significa elegir

Las políticas de adopción suelen presentarse como una respuesta técnica a una transformación inevitable. Pero exoneraciones, créditos, compras públicas, formación y acceso a datos son recursos colectivos y, al destinarlos a la incorporación de IA, el Estado elige una trayectoria. En efecto, pueden mejorar la productividad, pero también promover sistemas que sustituyen trabajadores e intensifican la vigilancia. Una empresa que recibe apoyo público debería informar qué procesos modificará, cómo afectará al empleo y qué datos utilizará. También debería garantizar la participación de sus trabajadores y trasladar parte de los aumentos de productividad a sus salarios, a la reducción del tiempo de trabajo o a la formación. Financiar la adopción y dejar sus consecuencias libradas a la decisión empresarial socializan el costo de la transición y privatizan la capacidad de decidir sus fines.

Uruguay ofrece un buen ejemplo. En mayo de 2025 el gobierno lanzó Uruguay Innova, un programa conducido desde Presidencia, y hace pocos días se presentó el Instituto Vidart – Centro Nacional de Inteligencia Artificial, incubado por la ANII y financiado inicialmente con diez millones de dólares del Banco Interamericano de Desarrollo. Ambas iniciativas son razonables y necesarias. Es claro que sin capacidad técnica propia no hay forma de evaluar lo que se compra, de forma que el problema no se aloja en los institutos, sino en el orden en que se construyen.

Mientras la arquitectura de promoción avanzaba, la arquitectura regulatoria quedó meramente en etapa de anuncio. En junio de 2025, la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic) informó al Senado que trabajaría en un proyecto de ley con un fuerte componente de protección de derechos. Más adelante, en marzo de 2026, el responsable de Uruguay Innova sostuvo que el Ejecutivo no tenía previsto enviarlo y advirtió sobre el riesgo de que la regulación se transforme en un obstáculo. Uruguay firmó, además, el Convenio Marco del Consejo de Europa sobre inteligencia artificial y derechos humanos,¹ que exige desarrollo normativo interno para volverse operativo. Esto fue el 2 de setiembre de 2025. En los hechos, el país tomó del modelo japonés la conducción estratégica y el impulso a la adopción, pero no la ley marco que los somete a criterios públicos.

La asimetría, por otro lado, también se expresa en quiénes participan. El centro definiría en diciembre sus líneas de investigación, con prioridades en salud, agro y educación, sectores en los que la tecnología reorganiza el trabajo de decenas de miles de personas y la información pública disponible no permite identificar allí participación del mundo del trabajo ni de los organismos con competencia laboral.

Nada de esto exige detener lo que está en marcha, pero sí exige avanzar para completar lo que falta. En ese sentido, Agesic debería asumir un papel protagónico, con competencias y recursos acordes. El proyecto de ley anunciado debería ingresar al Parlamento con prohibiciones, responsabilidades, procedimientos y derechos. Los fondos públicos y los préstamos multilaterales para la adopción deberían incorporar condiciones sobre empleo, datos y participación sindical, y los Consejos de Salarios y el Consejo Superior Tripartito deberían formar parte de esta conversación, no recibirla resuelta.

Las nuevas implementaciones deberían cumplir condiciones previas: aviso anticipado, evaluación de impacto, consulta sindical y definición de responsabilidades. A su vez, algunos usos deberían prohibirse: las sanciones y los despidos decididos exclusivamente por sistemas automatizados, la vigilancia biométrica indiscriminada y el reconocimiento de emociones en el trabajo. El riesgo no reside solo en la complejidad del modelo, sino que depende del poder de quien utiliza su resultado.

Una política tecnológica no puede consistir únicamente en promover usos responsables; debe expresar aquello que la sociedad no está dispuesta a aceptar, aunque prometa reducir costos y apuntalar la productividad. El margen para decidir todavía existe, pero se reducirá a medida que los sistemas se incorporen, los contratos se extiendan y las organizaciones pierdan conocimientos propios. La IA no llegó con sus fines definidos: empresas, estados y trabajadores disputan para qué se usa, quién controla sus resultados y cómo se distribuyen sus beneficios. Uruguay debe entrar en esa discusión antes de que otros la resuelvan por él.