Este año se cumple una década ininterrumpida de políticas de promoción de la investigación y la innovación (I&I) en Uruguay. Es algo para celebrar: la inversión pública en I&I aumentó seis veces, se crearon nuevas instituciones y se realizó un esbozo de planificación estratégica en el área.
Es, también, un proceso que debe ser evaluado. Entre otras cosas debemos evaluar la gobernanza de las políticas de I&I durante la última década. A riesgo de ser excesivamente simple, se trata de evaluar la capacidad de establecer objetivos (qué hacer), definir mandatos para los organismos participantes (quién hace qué) y articular objetivos, mandos y actores.
Entre 2005 y 2016 el primer nivel de la política de I&I correspondía a la elaboración de políticas y estaba a cargo del Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI) (Diagrama 1). El GMI, integrado por cinco ministerios, buscaba ser un espacio transversal para elaborar la agenda de políticas de I&I y contribuir a resolver problemas de desarrollo social y productivo. El segundo nivel, encargado de la deliberación y asesoramiento a los poderes Ejecutivo y Legislativo, fue encomendado al Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (Conicyt). El Conicyt es un órgano con representación de investigadores, trabajadores, empresarios y diferentes niveles de gobierno. Finalmente, el nivel de ejecución de instrumentos y programas estuvo a cargo de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). Este diseño buscaba separar las funciones de elaboración, deliberación y ejecución, para evitar problemas de transparencia y, a su vez, permitir la especialización y el perfeccionamiento.
Al día de hoy es posible decir que ese diseño de gobernanza parecía adecuado en los papeles, pero en los hechos no funcionó. El GMI tuvo participación activa hasta 2010, mediante el llamado “equipo operativo”, integrado por asesores de los ministros. Luego de 2010, con el decreto que estableció el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI), el GMI simplemente dejó de actuar. El PENCTI es un conjunto de orientaciones generales que requiere elaborar objetivos concretos y asignar responsabilidades. Entre tanto, el Conicyt ha sido un actor casi ausente. En parte, por escaso dinamismo propio, y también porque no cuenta con infraestructura ni con un mínimo equipo de gestión, aunque esto está previsto por la ley 18.084. Finalmente, la buena gestión de la ANII es ampliamente reconocida. Es una persona pública no estatal, lo que le da flexibilidad en la gestión. Además, destina alrededor de 10% de su presupuesto a funcionamiento, ofreciendo así condiciones de trabajo atractivas para personas altamente calificadas.
En breve: el GMI casi no actuó, lo que vació el nivel estratégico, el Conicyt ha tenido un rol testimonial, y la ANII asumió mayor autonomía de la prevista cumpliendo el papel de diseño y ejecución de políticas.
Más allá de este diagnóstico más o menos compartido, no se ha realizado ninguna evaluación integral de las políticas de I&I en la última década. Aun sin evaluación, en 2015 se iniciaron cambios en el sistema de gobernanza de I&I. Ese año comenzó la discusión del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad (SNTPC), que comenzará a funcionar en 2017. Esa es otra buena noticia: luego de una década de crecimiento con inclusión, el país pretende afrontar los problemas de transformación productiva.
Sin embargo, la ley de creación del SNTPC y los hechos políticos asociados con su discusión han introducido cambios erráticos en la gobernanza de I&I que, lejos de resolver los problemas planteados, es probable que los agraven (Diagrama 2). En el nivel de elaboración de políticas se reemplaza al GMI por el gabinete de ministros en pleno, lo cual parece diluir el ámbito político de I&I. El Conicyt ha ganado mayor dinamismo pero sigue siendo un organismo sin soporte financiero ni respaldo político. Basta ver las dificultades para que sus miembros sean designados. La ANII tiene ahora mayor autonomía y continúa encargada de hecho de elaborar las políticas, ejecutar los programas y evaluarlos.
El modelo de agencias para la gestión pública prevé que estas tengan un amplio grado de autonomía de gestión. El problema aparece cuando la autonomía es llevada al extremo sin directrices políticas.
Ampliar la autonomía ha sido un objetivo deliberado del actual directorio de la ANII, y cuando se presentó el proyecto original del SNTPC chocó con la oposición de la comunidad académica. Ese conflicto derivó en la solución actual que, a mi juicio, genera alto riesgo de disociación entre la agenda de políticas de investigación y las de innovación. En 2015 se creó, por indicación del presidente de la República, un grupo de trabajo coordinado por el prosecretario de Presidencia, Juan Andrés Roballo, con participación del presidente de la ANII y del director del Plan Ceibal, que expresamente defendían mayor autonomía para la ANII y, el rector de la Universidad de la República, el presidente del Conicyt y el presidente de la Academia Nacional de Ciencias del Uruguay (ANCIU), por otro, que defendían que la acción de la agencia fuese regulada por algún órgano público. El resultado de ese trabajo fueron dos informes paralelos sin acuerdos importantes.
A la vez que se amplió la autonomía de la ANII se creó la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SCT) dependiente de Presidencia de la República. Fue una solución ad hoc que podría presentar la virtud de impulsar una nueva iniciativa de política liderada por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, hoy no existe ningún documento público sobre la SCT. El 28 de junio, el prosecretario de Presidencia calificó a la SCT de un paso hacia una entidad de rango ministerial, mencionó algunos enunciados generales sobre su mandato y ámbito de competencia, al tiempo que anunció que pronto se conocerá el nombre del secretario de la SCT. Todo el proceso para la puesta en marcha se centró en la búsqueda de un nombre que satisficiera a la directiva de la ANCIU, sin ninguna discusión de contenidos ni de articulación con el SNTPC.
La ANCIU, que se ha constituido en el nuevo actor relevante para la política de I&I, es una organización pública, mandatada por ley para asesorar al Poder Ejecutivo en temas de ciencia, tecnología e innovación. Como casi todas las Academias Nacionales está conformada por un número reducido de investigadores de élite, sin representación, y tiene la potestad de aceptar nuevos miembros. En este proceso, la ANCIU ha defendido las reivindicaciones típicas de la corporación académica de la década de 1950: fondos para investigar con autonomía para gobernarse. La representación corporativa es fundamental para la democracia, pero en este caso participó solo la élite de una única corporación en negociación directa con Presidencia. No hubo participación de otros órganos también mandatados por ley para eso, como el Conicyt, ni de otras corporaciones, como las de empresarios, trabajadores o investigadores. Tampoco se consideró ninguno de los múltiples estudios y evaluaciones de las políticas de la última década. Entiendo que se trata de un proceso de compensación corporativa y no de la forma deseable de elaboración democrática de políticas públicas.
El mayor riesgo ahora es crear un monstruo de dos cabezas, en el que la SCT impulse programas canónicos de apoyo a la investigación implementados por la ANII, dicha agencia elabore programas de innovación disociados de la agenda de investigación, y no exista ningún ámbito para la elaboración de políticas sistémicas de I&I.
Hoy no hay ningún espacio de política capaz de integrar esas agendas. Los miembros del SNTPC y autoridades de algunos ministerios tienen clara vocación y sobrada competencia para hacerlo, pero no es evidente que tengan capacidad política de incidir en la agenda.
Esa tendencia sólo puede ser revertida con un liderazgo real del Poder Ejecutivo que promueva un ejercicio serio de planificación estratégica, basado en evaluaciones, que establezca metas, procedimientos y responsabilidades claras. Que impulse la participación de todos los actores, para que, dentro de diez años, antes de comenzar una nueva reforma, contemos con elementos para evaluar qué hemos alcanzado, y la discusión se organice en torno a información y propuestas y no en torno quién tiene mejor acceso a la residencia de Suárez.