Además de aspectos de forma y contenido de la implementación de la reforma educativa, otro tema que opone a los sindicatos con la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es una nueva modalidad contractual propuesta para los trabajadores técnicos, administrativos y de servicio. Durante el paro que realizó la Coordinadora de Sindicatos de Enseñanza del Uruguay (CSEU) la semana pasada, el dirigente de la Asociación de Trabajadores de Educación Secundaria (ATES), Pablo de León, se refirió al tema y dijo que se trata de contratos “chatarra” que atentan contra los derechos y la generación de sentido de pertenencia del funcionariado.

Unos días antes, el sindicato había emitido un comunicado en el que señala que la nueva modalidad fue promovida por la Dirección General de Educación Técnico Profesional (DGETP) y la ANEP planea aplicarlo en todo el sistema. Además, cuestiona que su puesta en marcha fue anunciada en el mismo momento en el que ATES y la Asociación de Funcionarios de UTU se encontraban en una negociación con la ANEP en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Según sostuvo De León, estos cambios contractuales, que podrán regir para los funcionarios que la ANEP contrate a partir de ahora –no tienen efecto retroactivo–, apuntan a generar despidos “de manera arbitraria”. Además, afirmó que se crearía “una suerte de régimen disciplinario paralelo” al Estatuto del Funcionario no Docente de la administración. En ese sentido, el sindicato entiende que se generan “inequidades” en el cumplimiento de los derechos laborales como nunca antes había ocurrido.

La modalidad que impulsa la ANEP es a través de contratos de función pública de dos años de duración y que se pueden aplicar a todos los trabajadores no docentes del organismo, independientemente del subsistema o dependencia a la que pertenezcan. En suma, se busca que no rijan todos los derechos laborales establecidos en el Estatuto del Funcionario no Docente del organismo, que, por ejemplo, establece los pasos a seguir si un jerarca entiende necesaria la destitución de un funcionario. Con los nuevos contratos, para que ello ocurra ya no será necesario que se inicie una investigación administrativa, más allá de que cuando el caso se genera se da un plazo de un mes al funcionario para que presente descargos.

En marcha

Según informaron a la diaria desde ATES, la ANEP ya contrató a unos 80 funcionarios de UTU bajo esta modalidad, que, más allá de lo que implica a nivel de las condiciones laborales, es motivo de un debate legal. En concreto, un informe jurídico de la CSEU afirma que esta modalidad contractual implica la modificación del Estatuto del Funcionario no Docente de ANEP y que no debe confundirse la forma de ingreso del funcionario –que puede ser a través de un contrato de este tipo– con el vínculo laboral que se genera.

El informe plantea que el vínculo entre el funcionario y la ANEP se rige a través del estatuto, por lo que deben estar vigentes todos los derechos y obligaciones que este dispone. Al respecto, se fundamenta que quienes se presentan a un llamado no pueden negociar las condiciones contractuales, que son definidas unilateralmente por la administración. En ese mismo sentido, se sostiene que un cambio de este tipo “no puede” ser implementado sin un acuerdo producto de la negociación colectiva, tal como mandata la ley.

En particular, se cuestionan dos cláusulas del contrato aprobado por el Codicen de la ANEP, que refieren a la instrucción de procedimientos disciplinarios y a la posibilidad de destitución. De hecho, en uno de los informes jurídicos de la administración se deja entrever que la motivación del director general de la DGETP, Juan Pereyra, para plantear el tema inicialmente tiene que ver con la posibilidad de desvincular funcionarios por omisión o incumplimiento de sus labores de una manera más rápida.

El informe jurídico de la CSEU cuestiona la cláusula contractual por la cual ya no es necesario realizar un sumario para hacer observaciones orales o escritas, apercibimientos, suspensiones con pérdida de haberes o traslados. En todos esos casos, simplemente se le da vista al trabajador de la sanción a aplicarse, cuando el estatuto de ANEP establece la obligación de que se instruya previamente un sumario en el caso de la suspensión y el traslado, según se fundamenta. Al respecto, los abogados de los sindicatos entienden que los funcionarios “pierden garantías”, ya que los procedimientos disciplinarios operan como “garantía del comportamiento ético”.

Además, rechazan otra cláusula por la cual se define que por “razones debidamente fundadas” la ANEP puede poner fin al contrato en cualquier momento, ya que los sindicatos consideran que esa definición es “demasiado amplia” y que los motivos se deberían definir expresamente en el contrato. Sobre la reiteración de faltas o constatación de una falta administrativa grave como causal de destitución, el informe sostiene que no es suficiente que se procese dando vista al funcionario y, en cambio, debería generarse un sumario.

Otra de las causales de destitución que establece el contrato es que el funcionario obtenga una calificación menor a 46 puntos en un informe primario de evaluación de un superior. Al respecto, se entiende que se genera una situación de desigualdad con los funcionarios presupuestados, ya que no tienen esa como una de las causales de destitución. Por lo tanto, ilustran que si dos funcionarios obtienen menos de 46 puntos en su evaluación pero uno es presupuestado y el otro no, sólo el contratado perderá el empleo.

En síntesis, el informe de los abogados de la CSEU afirma que la nueva modalidad contractual “violenta” principios constitucionales como el de la igualdad y el debido proceso.

En un informe en el que la asesoría letrada del Codicen responde al de la CSEU se entiende que el cambio no implica una modificación del estatuto, ya que este deja abierta la posibilidad de que surjan otras modalidades contractuales que no necesariamente impliquen la presupuestación de los funcionarios. Según se fundamenta, este tipo de contratos representa una forma de ingreso a la función pública en otros organismos del Estado y es el propio contrato el que rige el vínculo funcionarial.

Además, el informe de ANEP defiende que el organismo puede definir un “régimen especial” para los contratados en relación a los presupuestados, tanto para su vinculación como para terminar el vínculo contractual y el régimen disciplinario a aplicarse. En relación a este último punto, se señala que “en tanto se establece un régimen disciplinario diferente para los funcionarios contratados que suscriban el nuevo contrato, no es de precepto que se rijan por las mismas pautas del Estatuto”.

La asesoría letrada del Codicen niega que exista una vulneración del derecho del debido proceso y se señala que el funcionario cuenta con la posibilidad de presentar descargos ante el respectivo consejo o dirección general y luego puede iniciar recursos administrativos. Además, se fundamenta que el funcionario firma el contrato “en pleno ejercicio de su libertad” y desde ese momento está en conocimiento de las pautas “que lo regirán”.

En relación al tratamiento desigual entre ambas modalidades de contratación, la asesoría letrada sostiene que el principio de igualdad “no impide el tratamiento diferenciado entre quienes se encuentran en situaciones desiguales”. En relación a la amplitud del término “razones de servicio debidamente fundadas” para poner fin al contrato en cualquier momento, el documento reconoce que es “una expresión genérica”, pero afirma que “la propia situación lleva a que así sea”, ya que se otorga “margen de apreciación” a la ANEP. Si bien se sostiene que ese tipo de situaciones deben estar “apoyadas en una realidad fáctica”, se considera “muy difícil” establecer un listado taxativo de situaciones de servicio que podrían desencadenar la interrupción del contrato por decisión del organismo.

Consultado semanas atrás por la diaria, Pereyra fundamentó que este tipo de contratos ya se realizan en la función pública y, por lo tanto, la ANEP también puede hacerlo. “Muchas veces sucede que uno toma al funcionario y por equis motivo no se adapta a la función y tenemos que seguir con él de por vida”, sostuvo.

Tercera opinión

Con posterioridad a esta disputa legal, la ANEP solicitó una “opinión técnica” a la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), que respondió al organismo semanas después. Según el informe, al que accedió la diaria, la implementación de la nueva modalidad de contratación no implica la modificación del estatuto, como sugería el informe de la CSEU. En ese sentido, se establece que el propio estatuto permite la coexistencia de distintas formas de contratación y que la ANEP cuenta con la posibilidad de establecer esas modalidades diferenciadas.

Además, la ONSC afirma que el Estatuto del Funcionario no Docente es claro en cuanto a que la norma rige también para los funcionarios contratados. En ese sentido, el informe sostiene que si las tareas que realiza el funcionario son permanentes, las cláusulas del contrato de función pública “deberían ajustarse” al estatuto de ANEP. Al respecto, se agrega que las cláusulas no deberían implicar un perjuicio ni un beneficio para los contratados, independientemente del régimen al que respondan. Finalmente, la ONSC sugiere que puede recurrirse a la negociación colectiva para establecer un tipo de contrato común a toda la ANEP y que “evite futuros conflictos”.

Después de recibir esa opinión, la asesoría letrada del Codicen elaboró un nuevo informe en el que se considera la opinión de la ONSC. Al respecto, afirma que las cláusulas de los contratos de función pública “priman” sobre el estatuto y reafirma que la ANEP tiene la potestad de aplicar ese tipo de contratación. Sobre la necesidad de adecuación de los contratos al estatuto de ANEP en el caso de funcionarios que realizan tareas permanentes, simplemente se afirma que la ONSC “no especifica los aspectos que contemplarían esa situación”. Algo similar se plantea para la observación sobre la necesidad de no generar perjuicios ni beneficios para los contratados por sobre los presupuestados.

No obstante, en diálogo con la diaria, el director de la ONSC, Conrado Ramos, señaló que los contratos de función pública no pueden establecer condiciones de rescisión distintas a las que define el estatuto, más allá de que no se puede realizar un sumario, porque este corresponde únicamente para los presupuestados. Si bien dijo que los contratos pueden fijar alguna pauta diferencial –por ejemplo, sobre el horario de trabajo a realizar–, fue enfático en que si se trata de funcionarios que realizan tareas permanentes, “no pueden tener normativa distinta” a lo que define el Estatuto del Funcionario no Docente, lo que incluye los plazos de contratación.

Además, señaló que si se trata de tareas permanentes, lo lógico es que sean realizadas por funcionarios presupuestados y no por contratados. Sobre esta última modalidad, recordó que fue instalada en la dictadura después de que se destituyó a centenares de funcionarios públicos, y que luego “se fue desvirtuando”, porque los contratos temporales se renovaban “casi automáticamente”. Como un ejemplo de un organismo que utilizó durante años ese mecanismo mencionó al Ministerio de Desarrollo Social y, en ese sentido, dijo que la ONSC promovió una modificación legal para que ese tipo de contratos en organismos de gobierno sólo se puedan usar para tareas permanentes que deban incrementarse en un período de tiempo determinado, como podría ser la necesidad de contar con más inspectores de salud pública durante una pandemia.

Según dijo a la diaria de León, los sindicatos solicitarán una entrevista con la Comisión de Legislación del Trabajo de la Cámara de Diputados para plantear el tema.