Hace más de 40 años, tanto el mundo académico como la sociedad civil comenzaron a alertar que el agua y el ambiente serían un problema si no comenzábamos a imaginar alternativas y desarrollar políticas de mediano y largo plazo.
En octubre se cumplieron 15 años de la reforma constitucional “del agua”, impulsada por movimientos sociales y aprobada en el plebiscito por la ciudadanía. La reforma consagró el acceso al agua y al saneamiento como derecho humano fundamental, pero además planteó algunos conceptos que implican cambios de paradigmas trascendentes y un enorme desafío para llevarlos adelante –el ordenamiento del territorio, la protección del ambiente, la sustentabilidad de los recursos hídricos, la participación de la sociedad civil en la gestión y el control–; postuló la definición de las cuencas hidrográficas como unidades básicas de actuación; definió que el servicio público de saneamiento y agua potable sea prestado por el Estado; dispuso que las razones sociales deben primar por encima de razones económicas; y determinó la integración de las aguas superficiales y subterráneas como un recurso unitario.
En estas líneas repasamos los principales cambios estructurales que ha procesado el país desde la reforma constitucional. Se trata de cambios que permitirán que en el futuro se siga avanzando en el cuidado, el uso, la distribución y el aprovechamiento de nuestras aguas.
La complejidad de la gestión de las aguas
En primer lugar, es necesario reflexionar acerca de las complejidades que implica la gestión de las aguas como un recurso sumamente particular: este recurso es necesario para cualquier actividad humana y productiva, desde el consumo humano a la producción agropecuaria e industrial, la generación de energía, el transporte, la recreación y el turismo, entre otras; pero también es un elemento imprescindible para la vida de los ecosistemas. Además, es un recurso sumamente variable en el tiempo y en el espacio, con períodos de escasez absoluta y momentos de exceso que pueden generar riesgos para la vida de las personas y para los bienes. Su valor para cada uno de ellos no es el mismo, ni lo es en cada momento.
Resulta evidente que se debe tomar la cuenca hidrográfica como espacio necesario para la gestión de las aguas, y es así como se ha abordado históricamente el tema. De lo contrario, sería imposible esperar algún resultado lógico. En la región, el Comité Intergubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata está integrado desde 1968 por los cinco países que tienen soberanía en la cuenca, en una de las primeras experiencias institucionales para la gestión de las aguas en una cuenca transfronteriza.
También la participación de los usuarios en la gestión del agua tiene antecedentes en Uruguay a partir de la creación de las Juntas Regionales de Riego para canalizar los conflictos por el acceso al agua durante las sequías. De hecho, la primera se instaló en 1971 en la cuenca de los ríos Olimar y Cebollatí.
La gestión integrada de los recursos hídricos
Por otra parte, el concepto de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos refiere a la necesidad de satisfacer de la mejor manera la multiplicidad de usos que la sociedad y cada una de las personas demanda en particular de ese bien tan necesario, pero tan variable en su disponibilidad y, a su vez, sumamente complejo en las dimensiones que involucra. Se la ha definido como “un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico resultante, pero de manera equitativa, y sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas”. Este concepto tiene su origen en la primera Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, realizada en Dublín, Irlanda, en 1992, y se basa en cuatro principios: el agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sustentar la vida, el desarrollo y el medioambiente; el desarrollo y el manejo del agua deberían ser participativos, involucrando a planificadores y a formuladores de políticas en todos los niveles; la mujer desempeña un papel fundamental en la provisión, el manejo y la protección del agua; y el agua tiene un valor económico en todos sus usos, que compiten entre sí, y debería reconocerse como un bien económico.
Con este enfoque se busca orientar el desarrollo de políticas públicas de recursos hídricos, conciliando el desarrollo económico y social con la protección de los ecosistemas, lo que requiere la participación de todos los actores involucrados en la gestión de las aguas, principalmente los distintos usuarios y las instituciones con responsabilidad en la gestión.
La participación social en la gestión de las aguas
La reforma constitucional dio un paso más e integró no sólo a los usuarios en la gestión de las aguas, sino también a la sociedad civil en su conjunto. La participación de la sociedad es clave para representar a cabalidad el interés general, como lo es el cuidado del ambiente, y a la vez dar mayor transparencia y rigor a las acciones, para lograr, junto con todos los actores particularmente interesados, una gestión integrada del agua como recurso esencial para todas las actividades y los ecosistemas en el territorio.
Ese concepto, que parece sencillo y lógico, cuestiona la visión tradicional de una gestión tecnocrática desde los ámbitos de gobierno, para incorporar mecanismos innovadores de articulación y decisión que integran a la sociedad civil y a la ciudadanía en general como actores interesados.
Desde entonces, en cumplimiento de este mandato constitucional, se inició un proceso de diseño e implementación de una Política Nacional de Aguas, con una apuesta firme y sostenida a la participación y la planificación en la gestión de los recursos hídricos, considerando la cuenca como unidad de gestión territorial.
La institucionalidad para la gestión de las aguas
En primer lugar se creó, en 2005, la actual Dirección Nacional de Aguas en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, trasladando y jerarquizando las competencias de administración y monitoreo de las aguas de una oficina de la Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas donde residían. Se creó, además, la Comisión Asesora de Agua y Saneamiento para incorporar la participación de los usuarios y la sociedad civil junto con las distintas instituciones de gobierno relativas a la gestión de las aguas.
Como resultado de un proceso de diálogo con todos los actores involucrados, se propuso al Poder Legislativo la Ley de Política Nacional de Aguas, que fue promulgada en noviembre de 2009, por lo que este mes se cumplen diez años desde su vigencia e implementación progresiva.
A partir de entonces se ha construido, de manera paciente y sostenida, una plataforma participativa que hoy está integrada por los tres consejos regionales de Recursos Hídricos, correspondientes a las tres cuencas transfronterizas que cubren todo el país: la del río Uruguay, la de la laguna Merín, y la cuenca del Río de la Plata y el frente marítimo. Además, se han creado hasta la fecha 13 comisiones de Cuenca para la gestión de las aguas en la escala local, en donde se abordan distintos temas con los actores interesados en abordar la gestión del agua de manera integral y participativa.
En todos estos ámbitos se promueve la participación activa de las distintas instituciones del Estado, de los usuarios del agua, productores y empresas, pero también de la sociedad civil organizada. Desde allí se identifican conflictos, se debate e intercambia información, se construyen acuerdos y se toman acciones por parte de los organismos responsables, para la gestión sustentable de las cuencas hidrográficas considerando las visiones de todos.
Entre los usuarios de las aguas se encuentran los productores, pero también los grandes usuarios públicos, como OSE y UTE. Entre los representantes del Estado, además de las instituciones del gobierno nacional vinculadas con el tema participan las intendencias departamentales y los municipios. Como representantes de la sociedad civil participan, además de las diversas organizaciones no gubernamentales de vecinos, ambientales, sociales, las instituciones académicas y los organismos de enseñanza. En particular merece destacarse el rol fundamental que desarrollan los centros regionales de la Universidad de la República (Udelar), del Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria y de la Universidad Tecnológica, creados en los últimos años.
Tres gobiernos sucesivos se comprometieron con decisiones consistentes para construir una institucionalidad que asegurara el cuidado y el acceso al agua, así como la participación ciudadana.
En forma casi simultánea a la Ley de Aguas se aprobaron otras normas relevantes para la gestión del agua: la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la Ley de Creación del Sistema Nacional de Emergencias y el decreto de creación del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad, entre otras normas que completan un sistema de leyes y decretos consistente con la visión de gestión integral y participativa.
En 2013 se aprobó la ley de creación del Observatorio Ambiental Nacional y se declaró de interés general la conservación, la investigación, el desarrollo sostenible y el aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiológicos y los ecosistemas. Ese mismo año, un conjunto de normas dio el marco a las acciones para el cuidado de la cuenca del río Santa Lucía: control de vertidos, suspensión de engorde a corral, y posteriormente se establecieron las franjas de amortiguación de los cursos de agua según establecía el Código de Aguas. Actualmente se está implementando un nuevo Plan de Medidas de segunda generación.
En 2015 se creó y reglamentó el Sistema Nacional Ambiental, el Gabinete Ambiental y la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático.
A lo largo de estos años, la expansión de la Udelar en diferentes regiones en el interior del país permitió la creación y el desarrollo de nuevos grupos de investigación en sus facultades y centros regionales, con una vinculación cercana y directa a los temas en cada realidad territorial y un trabajo en red que permite el intercambio de conocimiento con la academia en todo el mundo. Crecimos en articulación a nivel internacional, creando redes con instituciones de gestión e investigación extranjeras y organismos internacionales de alto nivel que abordan estos problemas.
El Plan Nacional de Aguas1
La nueva institucionalidad, el marco normativo y la participación activa de las distintas organizaciones en las comisiones de Cuenca y los consejos regionales de Recursos Hídricos fueron la plataforma que permitió la elaboración y aprobación del primer Plan Nacional de Aguas, en 2017. Por primera vez en su historia, Uruguay cuenta con una herramienta sólida de planificación, que define las necesidades y las acciones para asegurar la sustentabilidad de los recursos hídricos, garantizar el agua para el consumo humano, y para los fines que el proyecto de país requiere, además de atender los riesgos asociados a su variabilidad extrema.
La elaboración del Plan Nacional de Aguas fue fruto de un largo proceso que involucró a múltiples instituciones estatales, privadas, organizaciones sociales, academia, usuarios del agua, y contó también con la participación y opinión de más de 2.000 personas. Además, se desarrolló un proceso de participación social que contó con el apoyo de la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Udelar, como el proyecto DeciAgua, totalmente innovador y multidisciplinario, que enfrentó nuevos desafíos y aportó otros elementos, como la dimensión de la ética en la conceptualización de las aguas.
Como resultado de ese esfuerzo, tenemos hoy un Plan Nacional de Aguas que ofrece una mirada de corto, mediano y largo plazo que orienta y articula las acciones, los intereses y las competencias de los distintos actores, y significa un nuevo escalón en la gestión integrada de las aguas como un recurso fundamental para el desarrollo del país y de su gente. A dos años de su aprobación, al día de hoy se registran avances relevantes en la implementación de todos sus programas.
La utopía sirve para avanzar
La reforma constitucional planteó metas y objetivos ideales, que parecen obvios, pero que cuando se trató de implementarlos no resultó para nada sencillo. Implicó introducir cambios conceptuales trascendentes, de carácter técnico e institucionales, pero también culturales.
Desde entonces tres gobiernos sucesivos se comprometieron con decisiones consistentes para construir una institucionalidad que asegurara el cuidado y el acceso al agua, así como la participación ciudadana. Cada uno de los pasos ha significado enormes esfuerzos de múltiples actores institucionales, pero sobre todo de organizaciones de vecinos, de productores y de técnicos, que han invertido tiempo, dedicación y esfuerzo en un proceso complejo para aportar elementos a la gestión del agua como un elemento esencial para la vida.
El escritor Eduardo Galeano afirma en una conocida cita que “la utopía está en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. Entonces, ¿para qué sirve la utopía? Para eso, sirve para caminar”.
Tal como planteó Gerardo Pérez Sánchez en 2004, “la historia del constitucionalismo es una continua lucha de personas persiguiendo ideales. Algunos se han conseguido, aunque parecieran inalcanzables cuando se imaginaron. Otros se han plasmado en las normas, y su efectividad, en ocasiones no siempre plena, está al alcance de la mano. Y, algunas veces, esas ideas teóricas están lejos de convertirse en una realidad palpable para el conjunto de la ciudadanía [...] ningún Estado Constitucional del mundo puede sentirse plenamente satisfecho de su sistema político. Las metas son tan altas y los objetivos tan ambiciosos que, como la utopía de Galeano, parecen alejarse a medida que nos dirigimos hacia ellos”.
Sin embargo, precisamente por ello, avanzamos.
Daniel Greif es director nacional de Aguas.