Tabaré Vázquez: política antitabaco y soberanía

Tabaré Vázquez será recordado internacionalmente por la agenda de políticas públicas, especialmente por las medidas en el marco de la lucha contra el tabaquismo que llevaron a que Uruguay se convirtiera en el primer Estado libre de humo de tabaco de las Américas y el séptimo a nivel mundial (Decreto 268/005). Esta medida fue profundizada por la Ley 18.256 (2008), que establece, entre otras disposiciones, la prohibición de fumar en lugares cerrados públicos o privados, limita la publicidad en puntos de venta y prohíbe cualquier forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco.

La figura de Tabaré Vázquez, en tanto autoridad máxima de la política exterior y en cuanto médico oncólogo, sobresalió en la implementación de dicha política. A modo de ejemplo, en el discurso ante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2009, hizo foco en la necesidad de implementar políticas para mejorar el bienestar de la población en relación al tabaquismo, causante de “cinco millones de muertes al año en todo el mundo [...] esto es más que el alcoholismo, los accidentes de tránsito, el sida, las drogas ilegales, los homicidios y los suicidios sumados”.

Ahora bien, las normas que más impactaron en el ejercicio del espacio de política pública de Uruguay fueron la regla de la presentación única y la regla de 80/80. ¿Qué implican estas disposiciones? La regla de la presentación única determina que las empresas deben ceñirse a una única versión de producto por marca comercial de cigarrillos, con el fin de no emplear descriptores engañosos como light, liviano o suave (Ordenanza del Ministerio de Salud Pública Número 514, de 2008). La regla del 80/80 establece el uso de una advertencia sanitaria de 80% de la parte frontal y posterior de la cajilla a fin de ejemplificar los efectos nocivos del consumo de productos de tabaco (Decreto 287/009 y Ordenanza 466 de 2009).

Ambas medidas fueron tomadas por Uruguay en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 11 del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud sobre control del tabaco, único tratado multilateral que regula la prevención y el control del consumo de una mercadería cuya comercialización es lícita. Asimismo, la regla de la presentación única y la regla de 80/80 constituyen la base de la demanda que la tabacalera Philip Morris presentó en 2010 contra Uruguay ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, institución que forma parte del Banco Mundial. En su demanda, el inversor argumentaba que las medidas impedían un uso adecuado de su marca, inversión protegida por el acuerdo de fomento y protección recíproca de las inversiones entre Uruguay y Suiza.

Philip Morris contra Uruguay: la defensa de la soberanía

En palabras de Vázquez ante la Asamblea General de la ONU en 2016: “más allá de los argumentos formales planteados por la empresa tabacalera, su razón fundamental era castigar a un pequeño país que se ha propuesto controlar el consumo de tabaco. Un escarmiento ejemplarizante para otros países que están instrumentando o se disponen a instrumentar políticas similares”. La comparación con la lucha entre David y Goliat es inevitable, a razón del poder de la tabacalera, que en 2019 registró ingresos netos de 77.921 millones de dólares, frente a un Estado con un Producto Interno Bruto de 56.046 millones de dólares en el mismo año.¹

No obstante, el resultado no fue favorable a los intereses de la tabacalera. El 8 de julio de 2016, el tribunal concluyó que “las medidas impugnadas fueron un ejercicio válido del poder de policía de Uruguay para la protección de la salud pública” (párrafo 307). El reconocimiento del derecho de regular es uno de los elementos con más fuerza del laudo y probablemente fue un hito que evitó otras demandas desde la industria tabacalera.

El caso Philip Morris contra Uruguay también es emblemático por dos motivos más. En primer lugar, era la primera vez que una tabacalera empleaba un mecanismo de arbitraje inversor-Estado. Este sistema se caracteriza porque son los inversores extranjeros los que tienen capacidad para demandar a los Estados receptores de la inversión, si entienden que existe un incumplimiento de una norma jurídica que protege su inversión y son amparados por un texto jurídico escrito (por ejemplo, un tratado bilateral de inversiones) que establezca el acceso a tribunales arbitrales creados para el caso concreto. Asimismo, no suele ser obligatorio que el inversor agote la jurisdicción doméstica, y los laudos emitidos por los tribunales arbitrales no son apelables.

En segundo lugar, el caso Philip Morris contra Uruguay es emblemático por su nexo con la disputa entre Philip Morris Asia y Australia por el empaque genérico de cigarrillos. Esta demanda fue desestimada ya que la empresa se había reestructurado en Hong Kong a los efectos de poder ampararse en el tratado bilateral de inversiones con Australia; sin embargo, la reestructuración fue posterior al inicio del arbitraje. Sin perjuicio de lo anterior, este caso cuenta con un ingrediente más: Nueva Zelanda estaba discutiendo un proyecto de ley de empaque genérico de cigarrillos, el proceso parlamentario fue suspendido hasta tanto no fue conocido el laudo favorable a Australia. A este fenómeno se lo conoce con el nombre de congelamiento normativo y es uno de los riesgos del arbitraje inversor-Estado.

Más allá de Uruguay: la huella en el sistema internacional

Sin duda el legado de Tabaré Vázquez va más allá que la política antitabaco o las políticas públicas en general. Pero a nivel del sistema internacional el caso Philip Morris contra Uruguay, con toda la impronta de Vázquez, tuvo un impacto en el entramado de acuerdos internacionales en materia de comercio e inversiones. La huella es visible con la excepción que se establece para las medidas de control del tabaco al arbitraje inversor-Estado en el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), la enmienda del tratado de libre comercio entre Singapur y Australia, y el tratado bilateral de inversiones entre Singapur y Kazajistán.

En tiempos de pandemia de covid-19, el caso Philip Morris contra Uruguay vuelve a cobrar interés para la comunidad internacional. Las medidas vinculadas a la protección del medioambiente o la salud pública son ejemplos del ejercicio del derecho de regular; sin embargo, la mayoría de los acuerdos internacionales de inversiones fueron celebrados en un momento histórico en que la protección del medioambiente o la salud pública no eran temas priorizados en la agenda internacional. Sin embargo, hoy la salud es una prioridad global.

De cara a los próximos meses, los Estados jugarán un rol fundamental en garantizar la accesibilidad y asequibilidad de la vacuna, pero el arbitraje inversor-Estado puede representar un riesgo para las medidas que estos adopten. En este marco, el caso Philip Morris constituye un antecedente de reconocimiento del derecho de regular en materia de salud pública, en un momento en que desde la academia y la sociedad civil organizada se plantea la necesidad de limitar el acceso a nuevos casos que tengan como fundamento medidas adoptadas por los Estados para paliar los efectos sanitarios, económicos y sociales de la pandemia.

En suma, la huella de Tabaré Vázquez siempre estará presente en la defensa de la salud pública, que en definitiva es la defensa de la soberanía.

Magdalena Bas Vilizzio es doctora en Relaciones Internacionales y profesora adjunta de Derecho Internacional Público y Comercio Exterior de la Universidad de la República.