Un decreto inconsulto y contrario a la autonomía

Hace unos días se conoció el decreto reglamentario del artículo 198 de la ley de urgente consideración (LUC) que creó “un procedimiento voluntario de reconocimiento del nivel universitario de carreras de formación docente impartidas por entidades públicas no universitarias”.

Este artículo de la LUC prevé la constitución de un Consejo Consultivo que funcionará en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y “que actuará con autonomía técnica y tendrá una integración plural”.

En artículos anteriores opiné que esta no era una buena solución, dado que aleja a la formación en educación del camino universitario y del sistema terciario en general. En este mismo sentido, tanto el contenido del decreto como su elaboración reafirman esta convicción.

El decreto fue elaborado sin participación ni consulta a ninguna de las instituciones ni a los actores involucrados. Aunque pregona que el procedimiento “debe ser respetuoso del régimen de autonomía establecido por el Art. 202 de la Constitución de la República”, es claramente violatorio de ese principio.

Dos formas de gobernar

El decreto en sus resultandos recoge los antecedentes para la autorización para funcionar de las instituciones universitarias privadas y el reconocimiento de sus carreras, y de la educación policial y militar para el reconocimiento del carácter universitario de sus carreras.

Sin embargo, no menciona como antecedente, el más reciente, el más consensuado y adecuado a las características del procedimiento que se pretende aplicar, como es la Ley 19.852, que creó el Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET).

Esta ley, aprobada con participación y apoyo de todas las instituciones públicas y privadas vinculadas a la educación terciaria y votada por unanimidad en el Senado de la República, incluye entre sus principios: “La promoción de niveles crecientes de calidad en la educación terciaria”; entre sus competencias: “Desarrollar procesos de evaluación de las instituciones, sus unidades académicas y sus carreras a (su) solicitud”, y define la evaluación como: “El proceso estructurado orientado a valorar una institución educativa, unidad académica o carrera, analizando sus componentes, funciones y resultados con el propósito de su mejora”.

Mayor adecuación a los propósitos de definir el carácter universitario de la formación en educación es imposible.

Pero este “olvido” no parece ser ingenuo sino más bien deliberado. Para ello es necesario recordar que la única voz discordante en el proceso de elaboración del proyecto de ley de INAEET provino de un editorial escrito por el actual ministro de Educación y Cultura en el diario El País. Quizás por ello, al tiempo que se acelera este procedimiento para el reconocimiento a las carreras de formación en educación establecido en el MEC, en el presupuesto nacional se aprueba la prórroga de instalación de INAEET para 2022.

La creación de INAEET, con tan alta participación y consulta, contrasta con el procedimiento seguido en la LUC y con la elaboración del decreto reglamentario. Estos procedimientos reflejan dos formas de gobernar y legislar: con o sin participación, buscando el consenso o imponiendo soluciones.

La autonomía desconocida

El decreto reglamentario crea un Consejo Consultivo que asesorará al MEC en el reconocimiento del nivel universitario de las carreras de formación en educación impartidas por entidades públicas no universitarias y emitirá dictámenes que no serán vinculantes, pudiendo el ministerio apartarse de un dictamen fundamentando el apartamiento en la resolución.

Para el otorgamiento del carácter universitario, el Consejo Consultivo “evaluará los criterios de calidad que se establezcan oportunamente, en consonancia con los acuerdos internacionales vigentes”.

El Consejo estará integrado por seis personas designadas por el Poder Ejecutivo, tres a propuesta del MEC, uno a propuesta de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), uno a propuesta de la Udelar y otro a propuesta del Consejo de Rectores de Universidades Privadas. La presidencia recaerá entre los propuestos por el MEC y tendrá doble voto en caso de empate.

El procedimiento se basa en la presentación al MEC de información relativa a la carrera (de grado o de postgrado) que será cotejada primero formalmente y luego sujeta a análisis de uno o más evaluadores designados por el ministerio.

El proceso descrito demuestra que el MEC tiene mayoría en el Consejo Consultivo (tres en seis y doble voto), designa a los evaluadores y todavía tiene poder de veto. Es decir, tendrán carácter universitario aquellas carreras que el ministerio entienda pertinente, violando así el precepto constitucional que se dijo respetar.

Para realizar un análisis comparativo, es preciso señalar que en el Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada ninguna institución propone a la mitad de los integrantes, su presidente no es designado exclusivamente entre los designados a propuesta del MEC (también pueden serlo entre los propuestos por la Udelar), no tiene doble voto en caso de empate y los evaluadores son designados por el propio Consejo, no por el MEC.

Por otra parte, INAEET es una persona jurídica de derecho público no estatal, su Consejo Directivo tiene un representante del MEC entre nueve que lo presidirá sin contar con doble voto. Los criterios, indicadores y estándares de calidad serán aprobados por el Consejo Directivo y serán definidos en coordinación con especialistas del ámbito profesional y académico.

El camino equivocado

El decreto en cuestión señala que “se entiende necesario y de extrema relevancia que las carreras de formación en educación adquieran carácter universitario y sean reconocidas como tales, de manera de prolongar una historia forjadora, mejorar la valoración social de la profesión docente en su variedad de perfiles y promover su alineamiento con las mejores prácticas vigentes”.

La primera parte de la afirmación es totalmente compartible. El asunto es que el procedimiento utilizado es equivocado. La falta de consulta demuestra un procedimiento que restringe las miradas y los puntos de vista, omite la “historia forjadora” y no se alinea a “las mejores prácticas vigentes”.

Si se quiere una formación de carácter universitario es preciso que la formación en educación forme parte del sistema terciario, se ajuste a criterios de evaluación comunes y encuentre los caminos para una institucionalidad propia.

El ministro en su comparecencia a la comisión especial que analizó el contenido del proyecto de ley, en mayo de 2020, señaló que se buscaba salir del bloqueo producido por la falta de acuerdo para crear un nuevo ente autónomo. Ese bloqueo estuvo centrado principalmente en las características del gobierno de esa institución. Es decir, cuánta autonomía y cuánto cogobierno incluiría.

El ministerio y el gobierno, ¿salen del bloqueo buscando algún otro tipo de acuerdo? Decididamente, no. Eligen el camino de asumir la decisión en la órbita del Poder Ejecutivo. Es decir, el opuesto a cualquier tipo de autonomía institucional. La institución universitaria no aparece en el horizonte. La formación en educación queda en la órbita de una ANEP más centralizada en su Consejo Directivo Central (Codicen), con disminución de la participación docente en la toma de decisiones, y el carácter universitario es definido por el MEC.

Por estas razones, este es uno de los artículos que se busca derogar en el proceso de referéndum iniciado por el PIT-CNT, la Intersocial y el Frente Amplio.

La existencia de una institución autónoma para la formación en educación es necesaria para garantizar el carácter universitario para la formación de docentes y educadores en el marco de la creación de conocimiento. Derogar este artículo es quitar un escollo para lograr este objetivo.

Pero no alcanza con lograr esta derogación, es necesario retomar el diálogo político y social para la creación de una institución universitaria para la formación en educación con los acuerdos posibles.

Luis Garibaldi es maestro y fue director nacional de Educación.