Territorios con descuentos

Durante los últimos meses se anunciaron varios megaproyectos en distintos puntos del país. Un barrio privado de 580 hectáreas en Salto, una urbanización de 500 hectáreas en la costa de Colonia¹, un proyecto urbano en Paysandú que derivó en un master plan para 350 hectáreas de la costa, emprendimientos en Maldonado destinados a chacras y zonas residenciales de alto nivel, y un aeropuerto cuestionado.²

Las noticias transmiten que “el proyecto X va a poner a (nombre del departamento) en el mapa, con una inversión de (cifra) millones de dólares en (hoteles/universidades/edificios corporativos), y generará (cifra) empleos”.

Estos megaproyectos no surgen de instrumentos de planificación departamental o nacional, ni aseguran un territorio sostenible en el largo plazo. Más bien parece que estaban “a la espera” de beneficios y desregulaciones que el gobierno actual implementaría.

Las propuestas se localizan en zonas ambientalmente frágiles como costas o humedales, y áreas rurales linderas a zonas urbanas. La voracidad por grandes áreas de borde y la coincidencia en el tiempo hacen pensar más en una “liquidación de temporada” que en una estrategia de inversiones a escala nacional.

Grandes rebajas en la protección del ambiente

El proyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC) intentó sin éxito derogar el artículo 31 de la ley 18.308 -de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible- que excluye a los suelos de categoría rural del proceso de urbanización y fraccionamiento con propósito residencial.

La Ley 19.924 de presupuesto del 2020 dispone que los gobiernos departamentales podrán definir, en algunos casos, áreas de lotes rurales hasta de una hectárea, bajando el mínimo de 5 y 3 hectáreas que mantenían la ley de centros poblados y la de ordenamiento territorial. Esta modificación beneficia a los fraccionamientos para vivienda en suelo rural, y a loteos en urbanizaciones de propiedad horizontal -UPH desarrollada para los clubes de campo, Ley 17.292-.

Los cambios en la aplicación de la Ley de inversión, en particular el Decreto 66 del 29 de abril de 2020, otorgan una serie de exoneraciones a los proyectos de gran dimensión económica de construcción para venta o arrendamiento con destino a oficinas o vivienda, y de urbanización –incluidas urbanizaciones en propiedad horizontal-. Se exoneran impuestos aduaneros, tasas e IVA a la obra civil y bienes muebles destinados a las áreas de uso común. Implica renuncias fiscales del Estado y mejoran la ecuación económica de los proyectos inmobiliarios, junto a la derogación de algunas exigencias de la Ley de inclusión financiera sobre medios de pago electrónicos.

En este mismo período, y en lo institucional, se separa la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama) del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, debilitando en los hechos la gestión integrada de los asuntos territoriales. La capacidad del control ambiental en el esquema institucional anterior ya era cuestionable, y a eso se suma una escasa dotación de recursos para el nuevo ministerio.

Y como frutilla -o base- de la torta, se elimina la dirección de planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), dejando los asuntos del desarrollo sustentable del país y la mirada a largo plazo del territorio librados a la “planificación del mercado”. El modelo de país será el que el dios mercado mande.

La ganancia está en el suelo

En economía urbana existe coincidencia en que las mayores ganancias en el mercado del suelo están en el cambio de uso rural a urbano.

Las transformaciones que aumentan el valor de la tierra pueden suceder por la eventual construcción de infraestructuras o por cambios normativos. La futura construcción de un puente o ruta que mejora la conectividad aumenta el valor del suelo, como sucedió en el departamento de Maldonado y el puente sobre la laguna Garzón, que valorizó los suelos al este del mismo.

Los cambios de normativa propuestos desde la esfera pública o impulsados por operadores y lobistas, que benefician una zona o un sector de actividad, producen aumentos del valor del suelo. Las exoneraciones impositivas y la flexibilización de las exigencias ambientales y de planificación territorial corresponden a valiosas expectativas para las inversiones.

Se supone que en cada uno de estos proyectos vivirán miles de familias de ingresos medios y altos. Parece dudoso que efectivamente se consoliden, ya que no hay evidencia de aumento de población que respalde la necesidad de urbanizar 500 hectáreas en ninguno de los casos. Si estas áreas fueran categorizadas como urbanas, es probable que resulten lotes de alto precio, que queden vacantes, sin uso productivo ni urbano. Un pésimo negocio para la comunidad que a la larga debe encargarse de los servicios, las consecuencias ambientales y sociales de emprendimientos no sustentables.

Qué tienen en común los megaproyectos

La legislación uruguaya es muy clara respecto a la sostenibilidad del territorio, a la exclusión de los suelos rurales y de la franja costera del proceso urbanizador. También es clara en la necesidad de la participación ciudadana en los mecanismos de transformación y planificación. La participación de los actores ha sido fundamental en la redacción de directrices nacionales o departamentales y de planes locales que, durante las últimas décadas, se integraron en un sistema articulado que abarca todo el país.

La misma comunidad que fue consultada y trabajó durante meses o años en un plan urbano se entera por la prensa de grandes proyectos que coliden con sus propias definiciones.

Las propuestas comparten además otras dos características. La primera es que surgen -o se reformulan- una vez instalado el gobierno de coalición y por fuera de los planes locales; y la segunda es que se ubican en zonas de borde, suelo rural o suburbano cercano a ciudades, o costas y humedales ambientalmente frágiles. Su impacto puede ser crítico y, considerando que la normativa ambiental es insuficiente para proteger las zonas frágiles de costa, el riesgo es mayor aún.³

La protección del ambiente y el territorio

La Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible define claramente que la transformación de zonas rurales debe estar en el marco de un instrumento de ordenamiento territorial y que la franja de defensa de costas de 150 metros –presente desde 1946 en la Ley 10.723 de centros poblados- debe quedar liberada al uso público.⁴

En el entendido de que ambiente y territorio son componentes del desarrollo sustentable, la legislación protege el ambiente, el suelo productivo y las zonas ambientalmente frágiles, exigiendo en todo caso instrumentos de planificación que garanticen la sostenibilidad a largo plazo.

Resultan tentadoras las promesas de inversión y empleo para localidades o zonas que lo necesitan –todas en nuestro país-. También es legítima la preocupación por la no correspondencia de las propuestas con los planes aprobados y por la localización en zonas costeras o rurales.

Esta preocupación por el ambiente y el territorio frente a estos anuncios se expresa en cuestionamientos y consultas de los actores locales a la Universidad de la República, a expertos extranjeros y a las propias autoridades.

La flexibilización normativa y el debilitamiento institucional, unidas a las exoneraciones y a la postura “liberal” del gobierno, no son más que una puerta abierta para beneficiar desarrollos inmobiliarios específicamente regulados por la legislación uruguaya. Los proyectos de nuevas urbanizaciones residenciales o barrios cerrados prometen prosperidad, aprovechando generosas exoneraciones y presionando la flexibilización de la normativa de ordenamiento territorial y ambiental.

Los beneficios son aplicados a uno de los negocios más rentables del sector inmobiliario: la transformación de suelo rural en urbanizado. Las ubicaciones de preferencia para los megaproyectos son zonas rurales productivas de borde y la zona oceánica, costas y sierras de alto valor paisajístico.

El mercado no protege el ambiente ni el territorio. Por lo tanto, es necesario exigir desde la ciudadanía el cumplimiento de las leyes ambientales y los planes vigentes. La cuestión no es negarse al desarrollo sino defender su sustentabilidad.

Recordemos que tenemos un solo país.

Alicia Artigas es arquitecta y magíster en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.