Mercados informales y políticas de suelo y vivienda

Ciudadano es toda persona que contribuya a que “la ciudad, uno de los espacios más complejos que hemos generado y construido colectivamente a través del tiempo, sea un territorio donde los sin poder también hagan una historia”. Saskia Sassen

A mediados del siglo XX, la compra de un terreno a plazos y la construcción de la casa propia con un plano económico generó parte importante del tejido habitacional de algunos barrios de Montevideo. La relativa prosperidad de las clases medias en un país industrializado –industrialización por sustitución de importaciones– ofrecía empleos estables y permitía viviendas “para toda la vida”. La composición familiar era bien distinta a la del siglo XXI, las familias eran extendidas, más numerosas, y la participación de las mujeres en el mercado de trabajo era menos de 40%.

Sin embargo, hoy la realidad es otra. La estructura del empleo ha cambiado, el comercio y los servicios son los sectores que ocupan más personas en las ciudades. Las familias han cambiado,¹ son menos numerosas en cantidad de integrantes y compuestas por arreglos familiares diversos, con un aumento de los hogares unipersonales y monoparentales. Las mujeres se han incorporado en mayor número al mercado de trabajo, llegando a 56%, y ha aumentado la cantidad de hogares con jefatura femenina.²

El envejecimiento de la población y el aumento de las rupturas conyugales son las principales tendencias que explican el crecimiento progresivo del número de hogares sin aumento de población total y, por ende, un aumento de la demanda de viviendas. Uruguay tenía 1,1 millón de hogares al momento del censo de 2011.

El mercado formal y el informal

En este nuevo contexto, los hogares de ingresos medios y medio altos dependen del ahorro y de los créditos hipotecarios para acceder a su vivienda, mientras que los sectores de bajos ingresos tienen más restricciones por una escasa producción de suelo y vivienda asequible. El problema de la vivienda para los hogares con bajos ingresos sigue siendo la escasez de tierra urbanizada. Las familias se ingenian para construir sus viviendas, con mayor o menor suerte, pero encuentran enormes dificultades para acceder a un terreno donde construirlas.

La segregación no solamente se expresa en la desigualdad de ingresos y oportunidades, sino también en la lógica de transacción de los inmuebles. Las desigualdades en la transacción de inmuebles se reflejan en los mercados inmobiliarios, formal e informal.

La pregunta que surge en esta línea de análisis es si es un mercado o son dos, si uno es una anomalía del otro, o no están relacionados entre sí.

Pedro Abramo³ ha dedicado numerosos estudios al mercado de la vivienda y el suelo. Su hipótesis es que existe un mercado y una economía inmobiliaria popular, un mercado informal que desconocemos y que forma parte del sistema de producción de suelo en América Latina. Y no se refiere a Airbnb, sino al mercado que existe en los sectores segregados de la economía, cuya localización no está determinada físicamente, sino dispersa en las ciudades.

En principio, hay dos lógicas en la producción de la vivienda a la que Abramo agrega una tercera. Por un lado, el mercado en el que la asequibilidad o la capacidad para acceder al suelo y la vivienda depende del ingreso o del capital de las familias o grupos. Por otro, el Estado que interviene mediante programas de provisión de suelo y vivienda, en diferentes modalidades que eventualmente dan subsidios a la oferta o a la demanda. Abramo incorpora una tercera lógica, la de la necesidad.⁴ La lógica de la necesidad es la que alcanza a quienes están excluidos de las dos anteriores, en la que el acceso a la tierra urbana se da por ocupación de terrenos o viviendas, o por fraccionamiento de propiedades de otras personas.

En este sentido, afirma que es necesario aprender del mercado informal porque da respuestas a gran cantidad de familias que lo utilizan por la ausencia del Estado entre sus opciones. La ausencia de un Estado que mantiene una deuda histórica con esas familias, en tierra y vivienda.

A partir de estas lógicas formales e informales, se organiza la estructura de tenencia de la vivienda, según la relación de cada hogar con la que habita. En nuestro país, de cada diez hogares, cinco son propietarios, dos inquilinos y tres mantienen otras formas de tenencia.

En la década de 1990, esta distribución era algo diferente.⁵ De cada diez hogares, casi siete eran propietarios, dos inquilinos, mientras que sólo uno correspondía a otras formas de tenencia. Es decir, entre 1990 y la presente década, casi 20% de los hogares han pasado de propietarios a otras formas de tenencia, ya sea ocupantes con o sin permiso o propietarios sólo de la vivienda. El porcentaje de inquilinos se ha mantenido relativamente estable.

El mercado informal e invisible

Si conociéramos la economía inmobiliaria informal, si supiéramos cómo funciona ese otro mercado, estaríamos en mejores condiciones para aplicar instrumentos más efectivos en las políticas públicas de vivienda.

Las oportunidades económicas que ofrece el mercado informal en comparación con los productos ofrecidos por el mercado formal y por los programas públicos de vivienda remiten a tres factores principales.

En primer lugar, aseguran redes de proximidad y solidaridad, en las que los amigos y familiares proveen apoyo de cuidados, vínculos sociales e incluso de acceso a trabajos eventuales. En segundo lugar, los comercios y servicios en los asentamientos informales tienen sus propias ventajas comparativas, ya sea en precios, en fraccionamiento de productos o en créditos –no formales–. Y en tercer lugar, al tener la opción de alquilar una parte del terreno o una habitación, hay una rentabilidad extra de los lotes, que permite a las familias percibir rentas por alquiler no formal.

Existe una competencia del mercado informal del alquiler con el mercado formal. Quizá este sea un punto de contacto entre ambos. En el ámbito informal se ofrecen viviendas con niveles de habitabilidad precarios, viviendas y hogares compartidos, edificios tugurizados y pensiones informales. Aun siendo construcciones con habitabilidad precaria, las ventajas comparativas del mercado informal se constatan en varios aspectos.

A las mencionadas economías de proximidad y reciprocidad, y a la rentabilidad del uso del suelo, se agregan las condiciones de confianza personal en los contratos que se establecen. Los contratos de confianza se basan en la lealtad recíproca, dan mayor flexibilidad en función de las condiciones de los inquilinos y no exigen el mismo tipo de garantías que el mercado formal.

Otro aspecto a considerar es que la construcción de una casa al fondo o una habitación para alquilar genera empleos –también informales– y no atraviesa permisos ni trámites, dinamizando en su propia lógica la economía del barrio, a la vez que aporta formación y capacitación de las personas en un oficio.

Por otro lado, el mercado inmobiliario informal, alejado del registro de la propiedad, ancla a las familias en la informalidad junto a su vivienda, profundizando el círculo negativo de la segregación socioterritorial.

Conocer cómo funciona este mercado no formal aportaría datos para mejorar las condiciones de la producción de vivienda desde el Estado y su financiación, y promover nuevas formas de contratación de alquileres y alternativas de renta inmobiliaria familiar.

El objetivo es diseñar una nueva generación de políticas públicas que garanticen el derecho a la ciudad, que permitan el acceso y permanencia de las familias en sus viviendas; viviendas apropiadas, que cumplan los estándares de habitabilidad, ubicadas en áreas con servicios, en barrios donde las oportunidades estén más cerca y al alcance de las personas.

Alicia Artigas es arquitecta.