Las falacias del ministro Pablo da Silveira

Un día sí y otro también las principales autoridades responsables del área de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) del Estado, es decir el ministro de Educación y Cultura, Pablo da Silveira, y el presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), Flavio Caiafa, nos pintan un escenario de expansión financiera en el apoyo a la CTI –en particular a la ANII– que contrasta con lo percibido por los implicados en la labor científica cotidiana.

Da Silveira sostuvo en el Parlamento el año pasado que hay que irse “prácticamente a cuando se capitalizó la ANII para encontrar un aumento de recursos de este tipo”.¹ Por su parte, a fines de 2022, el presidente de la ANII afirmó que en 2023 el presupuesto tendrá un “incremento del 70% respecto del ejercicio 2022, un récord presupuestal en el organismo”.²

Actualmente no es posible ubicar en la página web de la ANII información precisa y discriminada de la ejecución presupuestal anual, como sí lo era en administraciones anteriores. En 2021, en la propia exposición de motivos de la Rendición de Cuentas, se señalaba que algunos organismos no habían hecho llegar su información presupuestal, la ANII dentro de ellos.

En la web sí está disponible la secuencia de los planes operativos anuales (POA) de la agencia, es decir, el informe de planificación donde se incluye la ejecución prevista en los distintos componentes que lo conforman. En esta nota, dadas las limitaciones referidas, analizamos la evolución presupuestal de la ANII durante el último quinquenio utilizando esa información.

Los planes operativos anuales de la ANII

La confección y publicación de los POA, si bien no es una constante de todas las instituciones públicas, sí lo ha sido en la trayectoria de la ANII desde el inicio de su funcionamiento en 2007. Esta saludable práctica da transparencia a lo planificado y permite luego ponderar el cumplimiento de los objetivos y la ejecución financiera realizada. Pero para esto es clave también hacer público a posteriori lo realizado, y la ANII lo vino haciendo desde 2008 en los llamados informes de seguimiento anual (ISA). En estos se describen tanto la ejecución física (número de postulaciones y aprobaciones de proyectos y becas, etc.) como la presupuestal. El asunto es que desde 2020 la agencia ha dejado de incluir la información de las ejecuciones presupuestales en los ISA. Por tanto, en el presente período gubernamental conocemos lo planificado por las actuales autoridades para los distintos componentes, pero desconocemos cuánto efectivamente se ejecutó, en total y en cada uno de ellos, en concreto.

Es frecuente que, por variadas razones, no se ejecute el 100% de lo planificado en un POA. En los ISA de las administraciones anteriores eso se reconocía asociado al presupuesto finalmente ejecutado. Por ejemplo, para el período 2015-2019 la ejecución financiera promedió 86% de lo planificado. Pero, con relación a la actual administración, sólo tenemos un dato para un año, global y no discriminado por componentes, mencionado en la exposición de motivos de la Rendición de Cuentas a estudio del Parlamento. Allí se sostiene que en 2022 “se ejecutaron fondos por $ 1.190 millones de un presupuesto de $ 1.355 millones”. Esta última cifra coincide con lo planificado en el POA 2022, e indica que el porcentaje de ejecución financiera para ese año fue de 87,8%, dentro de lo habitual.

Las actividades de promoción descritas en los POA se pueden subdividir en cinco componentes: a) Investigación, que incluye apoyo financiero a proyectos a través de fondos concursables horizontales y transversales, incentivos económicos a investigadores (Sistema Nacional de Investigadores), Portal Timbó, etcétera; b) Formación de Recursos Humanos por medio de becas de posgrado, posdoctorado, movilidad, inserción en empresas, etcétera; c) Innovación empresarial, mediante un buen número de instrumentos de subsidios parciales, articulaciones empresa-academia, cooperación pública, desafíos, etcétera; d) Emprendimientos, por los que se financian de diverso modo proyectos de emprendedores, y e) funcionamiento de la propia agencia, así como algunas inversiones y acciones sistémicas realizadas.

Cuando se analiza la participación porcentual anual de esos cinco componentes, no se observan modificaciones relevantes entre 2019 y 2022 (ver figura adjunta), si bien hay un incremento leve en la participación de la innovación empresarial, que aumenta 3,2 puntos porcentuales, al tiempo que desciende en 4 puntos los fondos destinados a investigación.

Una agencia dentro de la agencia

El cambio más trascendente se ve en el POA de 2023, en el cual los fondos previstos para emprendimientos prácticamente se equiparan a los destinados a investigación (27,6% contra 30,6%), constituyéndose en el segundo componente en importancia. Esto es debido a la inclusión en ese componente de lo aprobado en 2022 por el artículo 461 de la Ley 20.075 (Rendición de Cuentas) por el que se destinan 395 millones de pesos a un nuevo programa denominado Uruguay Innovation Hub (UIH).

Este programa, según la exposición de motivos de la actual rendición, “funcionará dentro de ANII con su propia gobernanza y gerenciamiento. La dirección política y estratégica del programa estará a cargo de un Comité Directivo de cuatro miembros, representantes del Ministerio de Industria, Energía y Minería, del Ministerio de Educación y Cultura, del Ministerio de Economía y Finanzas, y un representante de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El programa contará con un director ejecutivo rentado, quien deberá elaborar y someter a consideración del Comité Directivo el diseño de los instrumentos del programa, el plan anual de actividades, la propuesta de presupuesto y la planificación financiera”. La semana pasada un decreto del Poder Ejecutivo estableció y reglamentó esa gobernanza.³ Como se puede leer, parecería que se crea otra agencia dentro de la agencia. El programa tiene directiva propia, con directores sólo designados por ministerios y sin los promovidos por el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (Conicyt) como sí lo están en el directorio de ANII, así como un director ejecutivo. No se informa que se apliquen controles de los procesos concursables por parte del Conicyt que el marco legal actual de ANII establece. Lo anterior deja dudas sobre su adecuación al actual encuadre jurídico de la ANII y debería ser analizado por especialistas en derecho administrativo. Lo concreto es que estando ya en la mitad del tercer trimestre del año siquiera está provisto el director ejecutivo –quien debe diseñar instrumentos y elaborar planes a ser considerados–, por lo que la ejecución de esos fondos incrementales en el presente año queda obviamente en cuestión.

Los recortes a la ANII

Teniendo en cuenta lo anterior, para el análisis comparativo de los POA hemos excluido lo adjudicado al UIH en el POA 2023. Al hacerlo (ver en la figura referida las columnas correspondientes al que denominamos POA 2023b), se observa que se recupera cierta consistencia proporcional entre los clásicos componentes.

Los montos totales planificados en los POA para los años 2019, 2020, 2021, 2022 y 2023, así como las cifras calculadas en pesos constantes a 2019, se muestran en la tabla 1. Para esto último se utilizaron los respectivos valores promedio de inflación anual, que variaron de 7,75% a 9,76%.

Tabla 1. Gasto previsto en pesos corrientes y constantes en los POA

Como se observa, la reducción en pesos constantes en la ejecución planificada por la presente administración de la agencia ha sido relevante y se mueve en el rango del 17,7% al 23,9% con relación a lo planificado en 2019. Corresponde señalar que sólo incorporando al POA 2023 los montos aprobados para UIH (que, como vimos, corresponden a un programa nuevo, cuasi autónomo, y de dudosa ejecución este año) lo planificado alcanza valores constantes escasamente superiores (1.354 millones de pesos) a los de 2019.

Como dijimos, no disponemos de datos secuenciales de ejecución concreta y por ello debimos utilizar los POA. No obstante, sí conocemos la ejecución total realizada por la ANII en 2019, que fue de 1.105 millones de pesos, el 85% de la planificada, pues está informada en el ISA 2020. Y también conocemos por la actual Rendición de Cuentas –ya lo citamos– el monto global sin discriminación de la ejecución de 2022, que alcanzó 1.190 millones de pesos corrientes. Es decir, 921 millones de pesos constantes de 2019. La comparación interanual que resulta es concluyente: en valores constantes la ejecución de la ANII en 2022 fue 16,6% menor respecto de la realizada en 2019. Esta reducción en la ejecución real está en línea con lo ya descrito sobre reducción en lo planificado.

Podemos preguntarnos, también, en qué medida se afectaron los diversos componentes en el contexto de la restricción financiera planificada. Interesan en particular los montos destinados a investigación y formación de recursos humanos, teniendo en cuenta las críticas que se han venido realizando, entre otros, por la comunidad científica, y que las autoridades desconocen.

Tabla 2. Componente Investigación del POA

Con relación al componente de investigación, los datos se presentan en la tabla 2. En este caso, los montos corrientes previstos para 2023 no se ven alterados por la UIH. Como se observa, los fondos previstos para utilizar fueron disminuyendo, en valores constantes, hasta en una cuarta parte de los de 2019. Este componente financia, entre otros, proyectos de investigación de fondos como el Clemente Estable y el María Viñas, así como los incentivos del Sistema de Investigadores; todos instrumentos, como otros, que se ejecutan en moneda nacional, por lo que la depreciación tiene un fuerte impacto. En cuanto a la formación de recursos humanos (becas), la caída en valores constantes alcanzó a ser de 21,1% en 2021, aunque posteriormente algo se ha recuperado.

En resumen, a partir de la información incluida en los respectivos POA del período 2019-2023 y de acuerdo a lo expuesto anteriormente:

1. Ha existido, con las actuales autoridades, una falta de transparencia informativa por parte de la ANII en lo que respecta a la ejecución real, total y discriminada por componentes de su presupuesto.
2. A través del estudio de los POA es posible demostrar, en valores constantes, una reducción permanente de los fondos planificados para ejecutar los últimos años por la ANII respecto de 2019.
3. Los únicos datos de ejecución global que se conocen muestran que, a valores constantes, la ejecución de la ANII en 2022 fue 16,6% menor que en 2019.
4. El componente de investigación ha sido muy afectado, constatándose una reducción de aproximadamente una cuarta parte en términos reales de los fondos previstos.
5. La instalación de un nuevo programa, que funcionaría dentro de la agencia con autonomía máxima y autoridades propias –lo que genera dudas legales–, está recién en proceso. Sólo considerando esos fondos que se le han provisto, se lograría equiparar con el presupuesto de la ANII de 2019, pero alterando de forma relevante la estructura de componentes del POA.
6. Las declaraciones del ministro Da Silveira y del presidente de la ANII respecto de que la agencia dispone actualmente de incrementos voluminosos de fondos no se condicen con la realidad.

Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue presidente de la ANII.