El tema de los plebiscitos sobre la seguridad social aparece nuevamente, luego de la reciente reforma de las jubilaciones y pensiones (Ley 20.130), aprobada hace sólo tres meses. En los sindicatos, principalmente, se analiza la posibilidad de un plebiscito de reforma constitucional o de una nueva ley de reforma.

En esta reflexión personal se tratará de considerar circunstancias y antecedentes, así como las propuestas que surgen desde el PIT-CNT, la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (Onajpu) y los partidos políticos.

Lo hacemos, como siempre, tratando de contribuir a lo mejor para la gente y las grandes mayorías en particular, y también a fortalecer la unidad, la coordinación en el movimiento popular.

Desde el retorno a la democracia hubo 16 instancias de consulta popular entre plebiscitos, referéndums y reformas constitucionales. Sólo seis resultaron aprobadas.1 De las 16, hubo diez que se realizaron con las elecciones nacionales y, en esos casos, sólo tres aprobadas: en 1989 y 1994 sobre seguridad social y en 2004 sobre el agua. Las aprobadas siempre contaron con amplios apoyos de diferentes partidos, salvo en 2004, cuando la amplia victoria del doctor Tabaré Vázquez ayudó notoriamente.

El plebiscito es cuando se usa la consulta popular para modificar, para reformar la Constitución. En Uruguay, la Constitución sólo se puede modificar consultando a la ciudadanía, con el voto. El referéndum es cuando se usa para tratar de anular una ley (aunque también se puede usar contra un decreto departamental).

Los principales partidos políticos del país (Frente Amplio, Nacional y Colorado) y organizaciones sociales los han promovido desde 1917 y, más aún, desde el retorno a la democracia. Ahora Cabildo Abierto va por el tema de las deudas.

Las discusiones en los partidos políticos

Los partidos que integran la coalición en el gobierno, liderada por el presidente Luis Lacalle Pou, han expresado su apoyo a esta ley de jubilaciones y pensiones, la defienden y hoy comienzan a aplicarla. Hay disposiciones que arrancan hoy, 1º de agosto, y el gobierno ha preparado decretos: por ejemplo, en pensiones de viudez y sobrevivencia, jubilaciones por incapacidad laboral, compatibilidad de trabajo y jubilación, actividades bonificadas por AFAP. Otras arrancan el 1º de diciembre, como el ingreso a las AFAP de todos los nuevos trabajadores y trabajadoras de todas las cajas y el plazo que vence para menores de 50 para revocar su afiliación no obligatoria a las AFAP (atención: son una mayoría de cientos de miles, perjudicada por esta nueva ley).2

El Frente Amplio se opone a esta ley y propone bases para una reforma: convocar a un “amplio, democrático y genuino diálogo social entre todas las organizaciones políticas y sociales”, desde el inicio de gobierno en 2025, para realizar los cambios y mejoras del Sistema de Seguridad Social, procurando los mayores acuerdos posibles”.3 Y propone lineamientos para ello: impulsar un sistema con tres pilares –solidario (no contributivo), de reparto intergeneracional (contributivo) y de ahorro (no lucrativo)–; mantener y profundizar los niveles de cobertura y suficiencia; revisar integralmente el sistema de financiación, en el que aporten más quienes más pueden hacerlo.

Esta propuesta puede ser entendida como un compromiso a cumplir en caso de ganar las elecciones. Dentro de este partido, por el momento, hay diferentes posturas respecto del plebiscito, según se informa.

Las discusiones en las organizaciones sociales

Entre tanto, en el PIT-CNT y la Onajpu, hay procesos en marcha. Este segundo semestre está movido: el PIT-CNT resolverá qué proponer el 10 de agosto, la Onajpu el 10 de noviembre y se realizará el Congreso del Pueblo.

En el PIT-CNT, los sindicatos discuten tres posibilidades: dos de plebiscito de reforma constitucional junto con las elecciones de octubre de 2024 o una nueva ley de reforma del sistema de seguridad social. Se ha propuesto un texto para derogar la Ley 20.130 o un texto con varios contenidos (eliminación de las AFAP, mantener la edad en 60 años, jubilación básica). En la otra postura, hay sindicatos que expresan “muchísimas dudas” o no están de acuerdo con ir a un plebiscito.4

Recordemos el documento de propuesta alternativa del PIT-CNT aprobado por sus congresos5, en el que se propone un sistema de tres pilares: “asistencial”; “de solidaridad intergeneracional”, contributivo, con “tasas de reemplazo decreciente según franjas del sueldo” y “financiado en forma tripartita”; y “complementario”, obligatorio, para los de mayores ingresos, sin fines de lucro y “con participación de los afiliados en la gestión”.

La Onajpu, en su pasado congreso de agosto de 2022, resolvió proponer “una discusión amplia y participativa, sin temas excluidos”, con “la necesaria sostenibilidad económica, pero que contemple de forma irrenunciable a la sostenibilidad social [...] eliminando cualquier componente de lucro [...] con redistribución de la riqueza [...] y analizando no sólo los egresos sino también los ingresos”. “En definitiva, un sistema que asegure y avance en derechos y no basado en recortes”.6 Más recientemente, su Consejo Directivo Nacional se pronunció por “un gran diálogo nacional”, del que “deberán surgir las bases de un proyecto que corrija los aspectos negativos que implica la reciente reforma, pero que además proponga nuevos elementos sobre los que seguir avanzando”.7

Desde el retorno a la democracia hubo 16 instancias de consulta popular entre plebiscitos, referéndums y reformas constitucionales. Sólo seis resultaron aprobadas.

Algunos antecedentes de reformas constitucionales en seguridad social

Según el informe realizado por el constitucionalista José Korseniak para el PIT-CNT en mayo, “el único procedimiento de democracia directa constitucionalmente posible para derogar, anular o modificar” una ley de seguridad social “sería el de enmienda constitucional”. O sea, un plebiscito de reforma constitucional, según el artículo 331 de la Constitución, inciso primero, literal A, con la iniciativa del 10% de los ciudadanos y remitiéndolo seis meses antes de las elecciones, en abril de 2024. Se deberá presentar “un proyecto articulado”, que será sometido a la decisión popular, en la elección más inmediata, o sea, en octubre de 2024. El Parlamento actual puede proponer una papeleta diferente a la surgida de las firmas,8 lo que posiblemente suceda, y por tanto habría dos papeletas o más. Además, habría una recolección de firmas simultánea a las elecciones internas con pluralidad de candidatos/as con posibilidades, diferente a lo sucedido, por ejemplo, en 1999 y 2004.

Desde 1985 se destacan tres acciones, entre otras, en relación con reformas constitucionales en seguridad social: 1989, 1992-1994 y 1995-1999. Las dos primeras fueron exitosas, con 72% y 54%9 de aprobación respectivamente (en ambos casos, con amplios apoyos políticos de diversos partidos), y la última no se concretó, dado que no se alcanzaron las firmas necesarias para promover la consulta popular.10

Reforma 1989. Por iniciativa de asociaciones de jubilados y pensionistas, se promueve incluir en la Constitución la garantía de que las pasividades aumentarían igual que los salarios y en el momento de ajuste de funcionarios públicos. Aún no se había constituido la Onajpu,11 pero había un Plenario de Asociaciones. Hubo diferencias, pero también apoyos dentro de todos los partidos. El plebiscito fue aprobado con un millón y medio de votos, duplicando los del presidente electo. Con algunas particularidades: es electo el doctor Luis Lacalle Herrera con 766.000 votos y segundo el doctor Jorge Batlle, con 597.000, ambos cuestionadores del plebiscito. Luego, quedó tercero, con 418.000 votos, el Frente Amplio y hubo 177.000 para el Partido Gobierno del Pueblo/Nuevo Espacio.

Reforma 1992-1994. Por iniciativa del PIT-CNT y la Onajpu, propuesta al asumir por primera vez los directores sociales del Banco de Previsión Social (BPS),12 la iniciativa de reforma constitucional buscaba que la seguridad social no pudiera ser reformada por leyes de presupuesto o rendiciones de cuentas. Al mismo tiempo, se buscaba derogar, por regresivos, artículos sobre seguridad social contenidos justamente en una ley de rendición de cuentas, la Ley 16.320. Esta fue del gobierno de Luis Lacalle Herrera.13 La reforma constitucional aprobada derogó las normas de seguridad social incluidas en dichas leyes.

Este plebiscito contó con un amplio apoyo de varios sectores del Partido Nacional y Colorado y de todo el Frente Amplio. Incluso se acordó entre todos un proyecto de ley previo, luego aprobado, para restaurar algunos artículos beneficiosos.

El plebiscito se realizó en medio de una elección muy pareja: 656.000 votos para Julio María Sanguinetti, 633.000 votos para Alberto Volonté, 621.000 para Tabaré Vázquez (además de 105.000 votos para el Nuevo Espacio). La reforma constitucional logró 1.150.000 votos, casi el doble que el presidente electo, teniendo en cuenta que los tres apoyaron la reforma.

Un año después, en el gobierno de Sanguinetti y con apoyo de Volonté, se aprobó la reforma de la seguridad social con la Ley 16.713, que creó las AFAP y nuevos requisitos para acceder a jubilaciones y pensiones.

Reforma 1995-1999. Por iniciativa del PIT-CNT14, la Onajpu y la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social (ATSS), se inició a fines de 1995 un proceso15 para un plebiscito contra la Ley 16.713. Esta ley fue denominada la “madre de todas las batallas” por el presidente Sanguinetti en su segundo mandato. En el inicio de su elaboración, el Frente Amplio participó en reuniones en el hotel Victoria Plaza y luego se retiró. Orgánicamente, se opuso a la ley y fue el único partido que apoyó la recolección de firmas, aunque en su seno hubo importantes sectores que la apoyaron.

Se desarrolló la recolección de firmas (debían presentarse unas 240.000 y se presentaron unas 330.000), pero la Corte Electoral descartó 80.000, principalmente por repetición. En esas mismas elecciones de 1999, el Frente Amplio tuvo 860.000 votos, el triple del número de firmas que se necesitaban. Resultó electo Jorge Batlle en segunda vuelta con Tabaré Vázquez.

Una reflexión al finalizar, por ahora

Como vemos, la discusión en torno a un eventual plebiscito sobre seguridad social refiere a un tema importante, trascendente, muy complejo, entreverado con las elecciones nacionales e internas próximas. Con experiencia de triunfos y derrotas.

El movimiento popular y, dentro de este, los sindicatos, las asociaciones de jubilados/as y pensionistas tienen un rol importantísimo en este proceso. Los dirigentes políticos, también.

Por la gente y por el movimiento popular en su conjunto, por la unidad, por lo que pueda pasar en octubre de 2024.

Ernesto Murro fue ministro de Trabajo y Seguridad Social y presidente del BPS.

  1. Otra perspectiva es si se consideran, por ejemplo, el No a la Baja (contra la baja de edad de imputabilidad impulsada desde el Partido Colorado), así como la no aprobación de Vivir sin Miedo (por seguridad, impulsada desde el Partido Nacional). ↩

  2. Tema importante, destacado por el director y equipo de los trabajadores en BPS y de jubilados. ↩

  3. Bases Programáticas del Frente Amplio para el posible gobierno 2025-2030 (aprobado en Plenario Nacional del 15 de julio y en consideración al Congreso de diciembre de 2023). ↩

  4. La Mesa Representativa del PIT-CNT resolvió prorrogar la discusión hasta el 10 de agosto. El sindicato del BPS (ATSS) y otros ocho sindicatos impulsan la reforma constitucional con esos tres contenidos (la diaria, 18/07/2023). El presidente del PIT-CNT, Marcelo Abdala (metalúrgicos), anunció el 1º de mayo la posibilidad de un plebiscito. La secretaria general de la central sindical, Elbia Pereira (magisterio), expresó “muchísimas dudas” en relación con lo jurídico, el texto a plebiscitar, el momento político y el uso recurrente de este mecanismo (Búsqueda, 13/07/2023). Y otra corriente sindical integrada por funcionarios estatales y de la bebida se expresó en forma similar (la diaria, 26/07/2023). Esta posición contraria al plebiscito se confirmó en el plenario sindical de la corriente Articulación el 29 de julio (la diaria, 30/07/2023). ↩

  5. Entre varios documentos y presentaciones, hemos seleccionado la realizada en un evento del BPS y publicada en la web de este organismo (10/04/2008). ↩

  6. XXVI Congreso de Onajpu, Declaración Final, 4 y 5 de agosto de 2022. ↩

  7. Resolución del CDN de Onajpu, 5 de julio de 2023, “La reforma necesaria de la seguridad social”. ↩

  8. También es importante considerar las precisiones del Dr. Luis Fleitas de León, profesor y máster de Derecho Constitucional, en su informe del 18 de octubre de 2023. ↩

  9. Otros cálculos ubican la votación en 82% y 72%, respectivamente. 72% es el porcentaje más alto en reformas constitucionales desde 1985; sólo el referendo por empresas públicas de diciembre de 1992 supera este porcentaje (79%), también con amplio respaldo de sectores de partidos políticos. ↩

  10. Por más información: revistas Seguridad Social, del PIT-CNT, números 29 y 30 de 1989-1.1990; boletines Noticias Buenas y de las Otras, del Equipo de Representación de los Trabajadores en BPS (ERT), ediciones Nº 1 a 29, 1994-2000; “La seguridad social en el Uruguay hoy - Una visión social”, Representación de los Trabajadores en el BPS, 1997, Edit. La República/Comisiones Obreras de España (L Colotuzzo, E Murro, J Bruni, H de los Campos, G Lagomarsino, A Ferrari, L Duarte, AGSS, CCOO); “El plebiscito de la seguridad social”, Dr. Hugo de los Campos, 1995, Edit. FCU; “La seguridad social en el Uruguay - Miradas desde la historia política”, de Historia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, con República AFAP, 2011, editorial Mangangá; p. 157, “La seguridad social desde la dictadura cívico militar a la transición democrática”, de Inés Pellegrino; y pág. 197, “Entre el Estado y el mercado: la reforma de 1995: innovación, oposición y continuidad”, de Gabriel Quirici. ↩

  11. La Onajpu se constituye entre diciembre de 1990 y enero de 1991, como proceso de avances de las asociaciones de jubilados y pensionistas, liderada por el querido Luis Alberto Colutuzzo. ↩

  12. Colotuzzo por los jubilados y pensionistas y Ernesto Murro por los trabajadores presentan esta iniciativa en el acto de asunción en BPS, el 7 de octubre de 1992. ↩

  13. Durante su gobierno también se intentó la reforma del sistema de seguridad social mediante la ley de Urgencia, que finalmente tampoco prosperó. En esos tiempos, se concretó la presencia en el país del chileno promotor del régimen de las AFAP Rafael Piñera (hermano del luego presidente de Chile), invitado por el Instituto Manuel Oribe del Partido Nacional y por Jorge Batlle. ↩

  14. El PIT-CNT apoya la reforma constitucional, aunque desde la Representación de los Trabajadores en BPS (ERT), se realiza un informe crítico del contenido del texto con el cual se juntaron firmas. ↩

  15. Se crea así la Comisión Nacional en Defensa de los Principios de la Seguridad Social. La ATSS y el doctor Hugo de los Campos son protagonistas de este proceso. ↩