Montevideo, el Frente Amplio y la continuidad en el cambio

Hace algunas semanas fui convocado por Flacso Ecuador y otras entidades académicas para participar del seminario “Devolver la polis a la ciudad”, en la mesa que abordó el tema “Gobiernos locales de izquierda”, en la que se presentaron las experiencias de las ciudades de Rosario (Argentina), México DF, Nueva York y Montevideo. La particularidad de esa mesa fue presentar experiencias de gobierno local en las que hay continuidad de la orientación de gobierno a lo largo de un período importante. Eso me obligó a hacer un esfuerzo de recopilación y a repensar algunas viejas convicciones, volver sobre los procesos ocurridos y sobre todo pensar en los desafíos actuales.

En esta columna me centraré en los dos primeros asuntos. El tercero será abordado en un próximo texto.

El “giro a la izquierda” en Montevideo y su trayectoria desde 1990

El 26 de noviembre de 1989, el Frente Amplio (FA) se alzó con la victoria electoral en Montevideo. Eso constituyó un hito relevante en el proceso político en Uruguay, en la medida en que por primera vez un partido no tradicional accedió a una responsabilidad de gobierno. Desde entonces, ha gobernado en forma ininterrumpida a lo largo de tres décadas y media, validando la confianza ciudadana en ocho elecciones consecutivas, la última de ellas en mayo de este año.

La izquierda llegaba entonces al gobierno por primera vez con base en una acumulación histórica basada en la unidad del movimiento sindical y la unidad política alcanzada en 1971, que logró superar el período de la represión durante la dictadura militar (1973-1985) y se consolidó como identidad. Su base social y su estrategia de acumulación se concentraban para ese entonces en los sectores de la clase obrera tradicional y, en general, en los trabajadores asalariados y en sectores medios intelectuales y la juventud estudiantil. Esa base social había permanecido prácticamente incambiada en términos estructurales en la década y media transcurrida desde 1971.

El crecimiento electoral del FA se sostuvo pese a la fractura de ese mismo año en la que se desvincularon el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y el Partido por el Gobierno del Pueblo (PGP). El FA conservó una gran parte de su electorado montevideano y a ello se sumó un crecimiento demográfico producto, entre otros factores, de la reproducción intrafamiliar de la adhesión política a la izquierda. César Aguiar señaló el efecto demográfico en el crecimiento electoral frenteamplista, proceso que seguiría hasta llevarlo al gobierno nacional.

La construcción programática inicial y sus fuentes inspiradoras

Un dato relevante en lo referido a la victoria electoral fue que se produjo en el medio de una crisis política, en momentos en que Mariano Arana (candidato “natural”) no aceptó encabezar y se apostó a una figura entonces emergente y poco conocida como Tabaré Vázquez. Pero el FA venía trabajando en forma consistente para asumir el desafío; desde 1985 y conducido por Mariano Arana, realizó un formidable esfuerzo programático y de encuentro con la sociedad.

Entre las fuentes inspiradoras de aquel programa de 1989 se encuentran las experiencias europeas de gobiernos locales progresistas (entre ellas, los “ayuntamientos democráticos” en la transición española y los gobiernos progresistas en ciudades italianas), el paradigma de la descentralización y la participación ciudadana, el reconocimiento desde la izquierda a la emergencia de los “nuevos” movimientos sociales (vecinales, ambientales, de mujeres, entre otros) y algunas experiencias previas de gestión colectiva de instituciones gremiales, deportivas, sociales y culturales, asistenciales, comunitarias.

En el resto de América Latina hubo señales significativas por aquellos años: el triunfo de Barrantes en Lima, la experiencia de Villa El Salvador, la victoria del PT con Luiza Erundina en Sao Paulo. Casi en simultáneo a la llegada de Tabaré a la Intendencia en Montevideo, Carlos Filizzola ganó en Asunción del Paraguay.

Nace la “cultura de gobierno”

Hasta 1990, la acción de gobierno de la izquierda se había reducido a la participación parlamentaria minoritaria, a la participación –puntual y también minoritaria– en directorios de empresas públicas y a la presencia a título personal de algunos de sus referentes o técnicos en responsabilidades específicas de gobierno. Nada más.

Desde su estrenado bastión en Montevideo, el FA procesó con gran velocidad un importante aprendizaje y varias transiciones, todas ellas relevantes para la evolución posterior de la izquierda en el Uruguay.

Elijo, entre las múltiples dimensiones a abordar, aquellas que considero centrales: la emergencia y construcción de la “cultura de gobierno”; la puesta en discusión de la relación entre gobierno y fuerza política; la tensión entre la visión de ciudad y la gestión cotidiana; la apuesta a la participación ciudadana y el encuentro de sus límites; la invención y el desarrollo de una política de cooperación y relaciones internacionales a escala regional y global.

El conjunto de estos aprendizajes supuso la construcción de una valiosa plataforma de gestión pública y un banco de prueba desde lo local que sustentó en buena medida la ambición del FA de acceder al gobierno nacional.

Justo es señalar, también, que esto se alineó con un “espíritu de la época” en nuestro continente, pero también a nivel al menos del mundo occidental, en el que se registró la emergencia de los gobiernos y de liderazgos locales en las grandes ciudades, como actores en un juego global en tiempos de predominio neoliberal planetario.

En ese marco se construyó una sólida hegemonía del FA en el departamento que se proyecta hasta el presente. El apoyo electoral creció en forma constante: partió del 36,7% en 1989 y llegó a un pico máximo de 60,9% en 2005 (en que se alcanzó una mayoría con 21 ediles en la Junta Departamental, hegemonía que hasta el momento no ha sido revertida).

Cambios institucionales y sus derivas

A lo largo del extenso período que va de 1989 a 2025 ocurrieron grandes cambios en la escala local, nacional, regional y planetaria. Por brevedad no voy a referirme a ellos, pero quizás vale la pena poner un poco de atención a dos hitos domésticos que cambiaron las reglas de juego y alteraron en buena medida el curso de los acontecimientos.

El primero de ellos es la aprobación de la reforma constitucional de 1996. Además de contener algunas disposiciones sobre descentralización (que tendrán efecto tiempo después), un lugar central de la reforma lo ocuparon los cambios en el sistema electoral, incluyendo la separación de las elecciones nacionales y departamentales, la celebración preceptiva de elecciones internas en los partidos y la instauración de una “segunda vuelta” electoral.

El segundo, como tardía expresión de una disposición constitucional, es la implementación del tercer nivel de gobierno y administración, con la creación de los municipios a través de la ley de descentralización y participación ciudadana de 2009 y sus modificativas.

Ambos cambios, por su orden, y combinados, tuvieron un efecto notable en la modificación de la escena política local en Uruguay y obviamente en la montevideana; muy probablemente no somos aún totalmente conscientes de sus impactos profundos y perdurables.

Un largo proceso con tres fases

A riesgo de caer en generalizaciones, es posible “periodizar” ese proceso que va desde 1989 a 2025. Entre un extremo y otro de la línea temporal encontramos sociedades, economías, consensos culturales, tecnología y geopolíticas absolutamente diferentes. Casi, en nada –o poco– se parece el Montevideo de hoy a aquel Montevideo de 1989.

Si bien las ciudades son continuidad y cambio, siempre las mismas, siempre diferentes a sí mismas, el contexto civilizatorio cambió tanto en los últimos 35 años que no admite sostener comparativos lineales entre un hito y otro.

Advierto dentro de ocho gestiones departamentales la posibilidad de agruparlas en tres fases o grupos.

Primera fase 1990-2005: la construcción original

Este período estuvo marcado por la épica fundacional, a la vez que fue un escenario de competencia y confrontación de hecho entre el gobierno departamental y gobiernos nacionales de diferente signo, no exento de episodios ríspidos. Entre muchos, se podría citar la impugnación al primer decreto de descentralización, al nuevo catastro, las arduas negociaciones y polémicas para obtener el crédito para el Plan de Saneamiento III y las dificultades para implementar la tarifa de saneamiento.

A lo largo de este tiempo se afirmó y creció el respaldo electoral al FA mientras que se ampliaba su base social, incorporando no solamente segmentos de población de las áreas centrales e intermedias, sino además y en forma creciente, a los sectores de población de menores ingresos y excluidos, asentados geográficamente en las periferias urbanas y en los crecientes asentamientos precarios.

En el gobierno de Tabaré Vázquez, esa épica se asentó en dos grandes campos: la apuesta de descentralización y la convocatoria a la participación popular por un lado, y por otro, el despliegue de políticas sociales.

En los dos gobiernos de Mariano Arana estos ejes se complementaron con la planificación urbana, la centralidad de los espacios públicos y las políticas culturales.

Como telón de fondo en todo el período, se verificó un fuerte impulso a la modernización y tecnificación de la institución y el desarrollo de la infraestructura (fundamentalmente la red de saneamiento).

Segunda fase 2005-2020: Montevideo en tiempos del ciclo progresista

En octubre de 2004 el FA obtuvo la victoria electoral en primera vuelta y eso cambió todo. Este segundo período, que abarca quince años y tres administraciones, coincide con el momento de acceso –y reválida por tres períodos– de la izquierda al gobierno nacional con un programa de reformas estructurales, en un contexto de relativa prosperidad económica. En este tiempo, más allá de los vaivenes de acceso del FA a otros gobiernos departamentales (con continuidades y alternancias), en Montevideo se estabiliza el escenario local, coexistiendo por primera vez en el período estudiado gobiernos del mismo signo en Montevideo y en el país.

Este cambio fundamental determinó una reducción de la conflictividad y la competencia nacional-departamental, pero a la vez implicó una menor visibilidad y protagonismo de lo departamental y local en la esfera pública.

A su vez, el reclutamiento de cuadros políticos y de gestión que migraron desde los equipos de Montevideo a otros ámbitos nacionales y departamentales aceleró un relevo y determinó que se discontinuaran algunas lógicas.

En el lógico entendimiento de que para el FA fue muy difícil sostener un protagonismo o centralidad de la política local, debe anotarse que, en un nivel general, desde las prioridades políticas de la izquierda en general (y quizás también en la opinión ciudadana) se registró una desjerarquización y menor visibilidad de lo local y del gobierno de Montevideo, así como de los diferentes gobiernos departamentales a los que accedió el FA desde 2005 en adelante.

Esa desjerarquización, por cierto, que no es un patrimonio exclusivamente uruguayo. En el contexto de la “ola progresista” que se instaló de los 2000 en adelante en varios países de la región, se opacó mucho a los gobiernos locales de izquierda, como lo muestra el decaimiento de las prefeituras gobernadas por el PT en el Brasil y su peripecia variada aún en los dos primeros mandatos de Lula y el de Dilma Rouseff.

Tercera fase 2020 en adelante: incertidumbre y reformulación

A partir de 2020, con la alternancia en el gobierno nacional, se revierten algunas circunstancias. Entre ellas, el renacimiento del hostigamiento desde el Poder Ejecutivo al gobierno de Montevideo y cierto retorno a una lógica de confrontación, lo que, sumado a aspectos de contexto general (pandemia, crisis hídrica, enlentecimiento de la economía), alteró las condiciones estructurales de desempeño del gobierno departamental.

Esta alteración sustantiva coincide a su vez con procesos de cambio nacionales, regionales e internacionales. Entre ellos, el declive de los gobiernos progresistas en el sur de América de forma simultánea a la emergencia de las “nuevas derechas” y la “batalla cultural” que se plantea con agresividad y violencia inusitadas. Esto generó un contexto diferente para el desarrollo de la política progresista en Montevideo, con condiciones externas e internas diversas a los 15 años anteriores.

Con el nuevo gobierno nacional asumido en marzo y el departamental en julio de este año, el tiempo de incertidumbre se extiende durante el período electoral y de instalación de la nueva administración.

Pensar lo que vendrá: ¿un escenario inédito?

En cuanto a las perspectivas y desafíos de futuro -que me reservo para desarrollar con mayor extensión más adelante-, se requiere un pensamiento muy afinado, en la medida en que la campaña electoral de 2025 mostró, una vez más, un esquema de consolidada competencia entre dos bloques con el predominio relativo de uno de ellos. Y que por detrás de esa aparente situación “estable” es posible advertir ciertos movimientos.

A la luz de los resultados de mayo, se advierten dos circunstancias: por un lado, se mantiene la distancia entre ambos bloques con una ligera pérdida de votos del FA y una ligera ganancia del bloque opositor; a esto se agrega un incremento de los votos no válidos (en blanco y anulado), que si bien no llegaron a los niveles de 2010 en que se manifestó un voto protesta de frenteamplistas, ascendieron a 8,45% de los emitidos.

Claramente hay señales de alerta, que además dan cuenta de otros procesos más profundos de cambio social y cultural. Estos procesos recientes no se pueden explicar solamente por factores locales; por el contrario, se inscriben en lógicas supralocales (nacionales, regionales y globales) en las que las nuevas derechas, muy preocupadas por la llamada “batalla cultural”, en ocasiones han recurrido a una interpretación errónea y superficial de Gramsci, quizás producto de una lectura exclusivamente de solapa. Su versión de la hegemonía es tosca e instrumental, en nada parecida a la de “dirección intelectual y moral” en una sociedad.

Esa noción de hegemonía, que la izquierda uruguaya fue adquiriendo progresivamente desde su práctica política, fue la que permitió, primero, acceder al gobierno departamental en Montevideo, luego al gobierno nacional y sostenerse en ambos.

Actualmente, esa hegemonía está en crisis y ello obliga a una reflexión introspectiva, a profundizar el diálogo con la sociedad y a la lectura atenta de las señales que ella emite.

Al decir de Enrique Rubio, la izquierda deberá avanzar, en medio de las turbulencias del cambio de época, en la construcción de una hegemonía sustentada en la utopía democrática. El desafío de la continuidad renovada de la experiencia progresista en Montevideo se sitúa en ese lugar.

Salvador Schelotto fue profesor titular y decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República, director nacional de Ordenamiento Territorial y director nacional de Vivienda.