En los últimos años se ha vuelto frecuente escuchar acusaciones sobre el uso político de la Fiscalía, así como debates sobre el sesgo partidario de tal o cual fiscal. Sin duda, esto es una consecuencia de la reforma del proceso penal implementada en 2017, y resulta obvio que, con razón o sin ella, las acusaciones debilitan una institución crucial del sistema penal. Es necesario buscar formas de fortalecer su legitimidad, pero antes de introducir reformas que pueden ser complejas, convendría entender mejor los factores que la fortalecen o debilitan. Para ello, puede ser útil comparar la Fiscalía con otra institución que también interviene en el proceso penal: el propio Poder Judicial.
Previo a 2017, los jueces tuvieron un papel protagónico en la primera ola de judicialización de irregularidades cometidas por funcionarios políticos, que se dio en la segunda mitad de los años 90. En ese momento también estos fueron objeto de acusaciones de partidismo o activismo. No obstante, en conjunto estas acusaciones parecen haber sido acotadas y el Poder Judicial salió bastante bien parado de esa etapa.
Mirarlo de esta forma tiene la ventaja de quitar de escena la mayor o menor rectitud moral de los magistrados, que al final es un elemento poco ponderable. Parece más productivo preguntarse qué características tiene la organización del Poder Judicial que le ha permitido mantener una imagen de independencia relativamente estable, y ver si estos elementos pueden servir para pensar la situación actual de la Fiscalía.
En primer lugar, es obvio que hubo diferencias de contexto entre la ola de judicialización de fines de los 90 y la ola actual. Entre otras muchas, en aquella época no hubo un bloque consolidado en defensa de los distintos acusados, y de hecho las causas no pocas veces fueron promovidas desde las internas partidarias. A partir de 2020; sin embargo, tanto el Frente Amplio como la Coalición Republicana parecen haber cerrado filas frente a las denuncias que afectan a sus miembros.
Este es sin duda un elemento relevante, que lleva a que los fiscales tengan poco margen para evitar quedar alineados con alguno de los bloques partidarios, a diferencia del que tuvieron en su momento los jueces. De todas maneras, esto no hubiera sido por sí solo suficiente, ya que los jueces fueron también cuestionados en otros temas, como en casos de procesamientos por violaciones de derechos humanos durante la dictadura, o por considerar que eran demasiado blandos con el crimen. Igualmente, el Poder Judicial parece haber soportado bien los señalamientos, y esto puede atribuirse a una combinación de factores históricos e institucionales que conviene repasar, al menos brevemente.
Dentro de los factores históricos, hay que señalar que a lo largo del siglo XX el Poder Judicial tendió a comportarse siempre como una corporación que estuvo relativamente aislada de la cooptación partidaria. Sin duda, la influencia política debió haberse sentido, especialmente en el acceso a los tribunales superiores, pero en tanto organización, pesó más la solidaridad interna que la lealtad partidaria. En cambio, la Fiscalía fue hasta 2015 un organismo dependiente del Poder Ejecutivo, y hay evidencia de que tanto el ingreso como la carrera estuvieron políticamente controlados hasta entrados los años 90. Desde entonces, sin embargo, los ingresos se han ido racionalizando, y la cooptación política, en principio, debería haber disminuido.
Esto lleva a fijarse en las diferencias en las reglas institucionales. Para el caso de los jueces, la literatura destaca varios factores determinantes de la independencia, como las formas de reclutamiento y formación profesional, la regulación de la carrera (sistemas de ascenso, traslado y sanciones) o la concepción del rol a cumplir (más o menos activista). Aunque se puede discutir si la noción de independencia judicial es idéntica a la de independencia técnica de los fiscales, es útil considerarlas equivalentes a fines de comparación.
Generación de consensos internos y mayores posibilidades de revisión deberían limitar la idea de que los fiscales actúan impulsados por motivos espurios, y a la larga fortalecer la legitimidad de la institución.
Estas reglas son bastante parecidas en general. Jueces y fiscales son inamovibles, tienen una formación similar e ingresan tempranamente a la carrera funcional. Todos estos factores tienden a inhibir la autonomía, al incentivar la adhesión a criterios internos de evaluación. También son relativamente similares los sistemas de traslados, que si bien no son enteramente discrecionales, dejan en ambos casos un buen margen de libertad a las jerarquías (tanto, que su modificación ha sido un reclamo histórico de las gremiales de jueces, en el caso del Poder Judicial). En la práctica, esto puede ser utilizado como una forma de sanción informal, y también tiende a limitar la autonomía de los magistrados.
Entonces, las diferencias relevantes parecen concentrarse en dos aspectos. El primero refiere a la configuración del órgano jerárquico superior, colegiado en el caso del Poder Judicial, unipersonal en la Fiscalía. No es de extrañar que adoptar una forma de gobierno colegiado para la Fiscalía se haya manejado como una forma de solucionar la falta de acuerdo sobre la designación del fiscal de Corte, y mejorar de esa forma la legitimidad de la institución, pero hay argumentos de peso para desaconsejar esa modificación.
El segundo aspecto refiere a la posibilidad de revisar decisiones. En el caso del Poder Judicial, los fallos se pueden apelar ante tribunales superiores, o se puede solicitar la revisión en casación (dentro de ciertos límites) ante la Suprema Corte. Estos son mecanismos típicos que buscan fortalecer las garantías y limitar la dispersión de criterios en la aplicación de la ley, lo que racionaliza el sistema. La Fiscalía, en cambio, no tiene mecanismo de revisión ya que se limita a acusar, y la decisión final no recae en el fiscal, sino justamente en los jueces. Fuera de eso, los fiscales tienen amplios márgenes de actuación, y en caso de activismo partidario habría pocas formas de control. Solo se prevé una revisión (por otro fiscal) para el caso de archivo, lo que sin duda es una mejora frente al antiguo proceso, en el que los fiscales podían bloquear investigaciones sin mayor necesidad de rendir cuentas.
Así, un camino para mejorar la legitimidad de la Fiscalía podría estar en incrementar las potestades del Poder Judicial para revisar las actuaciones de los fiscales, incluso antes de que se concrete una formalización. Esto tiene diversos inconvenientes; el más evidente es el de enlentecer los procesos. De forma alternativa se podría pensar sistemas de revisión interno, eventualmente colegiados, que permitan analizar posibles desvíos a solicitud de la defensa, sin necesidad de recurrir al Poder Judicial. Por otra parte, se podría intentar generar espacios de discusión técnica internos, como sucede en otras burocracias profesionales, que ajusten criterios de forma consensuada sin intervención jerárquica. Generación de consensos internos y mayores posibilidades de revisión deberían limitar la idea de que los fiscales actúan impulsados por motivos espurios, y a la larga fortalecer la legitimidad de la institución. Como resulta obvio, no son soluciones a corto plazo, que por otra parte no existen.
Henry Trujillo es docente de la Facultad de Derecho e integrante del Observatorio Justicia y Legislación, Facultad de Derecho, Universidad de la República.