¿Esta película ya la vimos? Cuando la respuesta a la emergencia habitacional invisibiliza el problema estructural

La persistencia de la imagen en la retina, esa capacidad del ojo humano que nos permite codificar movimiento a partir de imágenes fijas, la base del cine. Así, de a 24 fotos por segundo, es que vamos viendo las películas Rambo, Tiburón, La guerra de las galaxias. Hasta aquella de Chaplin, un clásico, El pibe (The Kid, 1921) la vimos gracias a esta cualidad humana.

Las películas, muchas de ellas como narrativas básicas, tienen un comienzo, un desarrollo, nudo y un desenlace. En muchas, el final ya se deja ver a los pocos minutos de película, y de todas formas seguimos mirando.

A principios de este año, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial convocó a empresas interesadas para el suministro e instalación de módulos habitacionales que serán usados para asegurar una respuesta inmediata a situaciones críticas. Esta convocatoria tuvo un primer llamado a oferta en marzo 2026 (03/2025), con resultado “frustrado”, lo que llevó a una nueva convocatoria realizada el 26 de mayo, que cierra el próximo 17 de junio.

La consigna del “mientras tanto”, reiterada y enfatizada por las autoridades, deambula entre el nombre de un plan, el desarrollo de una estrategia de abordaje o un simple conector temporal entre algo provisorio y lo definitivo.

No es claro el marco de inscripción de esta política pública de emergencia habitacional. En varias entrevistas las autoridades integran el “mientras tanto” a una política transversal, recorriendo diferentes marcos programáticos como Crece desde el pie o la otra propuesta Más barrio, liderada por el Ministerio del Interior, o una nueva versión nombrada como “Puente habitacional: sistemas habitacionales transitorios”.¹ En la ronda de prensa vinculada al llamado a licitación de los 300 módulos habitacionales, la ministra de Vivienda, Tamara Paseyro, dice que el Ministerio “ya cuenta con un mapeo nacional de precariedad y que se trabajará con todas las intendencias del país para ver por cuáles familias empezamos, y que el énfasis es en las infancias y las adolescencias”.

Cuando recurrimos al documento matriz de la planificación en vivienda del gobierno, que es el Plan Quinquenal de Vivienda (PQV) 2025-2029 en la página 91, es claro en qué marco se suministrarán estos módulos de emergencia: “Regularización y relocalización: dentro de la cartera de proyectos de regularización y relocalización de asentamientos, se prevé atender las situaciones más críticas de precariedad socio-habitacional mediante herramientas flexibles que permitan dar una respuesta rápida y transitoria. Estas intervenciones buscan garantizar condiciones mínimas de habitabilidad –“mientras tanto”– en la medida que se avanza hacia una respuesta habitacional adecuada y definitiva contemplada en cada proyecto”.

Es decir, de acuerdo a lo que dice el PQV, se atenderá el mientras tanto o la emergencia habitacional en los barrios que estén en procesos de regularización y relocalización. Mientras cada proyecto avanza hacia una respuesta habitacional adecuada, los hogares con mayor precariedad habitacional contarán con un módulo transitorio.

Los procesos de regularización y relocalización son instrumentos muy necesarios para situaciones de alta precariedad y para dividir en etapas proyectos de alta complejidad, donde muchas veces hay que mudar familias para habilitar obra, para luego volver a mudarse a la vivienda definitiva. Pero ¿qué puede pasar si estos módulos habitacionales de emergencia comienzan a instalarse sin la previsión de una solución definitiva? Si hacemos un breve recorrido histórico, ya tenemos algunas evidencias que nos sirven para no hacer lo mismo.

Viviendas de emergencia

Las primeras formaciones de cantegriles a fines de los años 1940 dio como respuesta la construcción entre los años 1950-1955 de las primeras viviendas de emergencia: Ellauri, Plácido Ellauri, Cadorna, Ganaderos y Marconi, en el entorno de 500 viviendas. En 1955, la Junta Departamental de Montevideo instruyó a equipos técnicos para la realización de un relevamiento para identificar cantegriles. El informe arroja un total de 21 cantegriles con cantidad de hogares, adultos y menores, y una serie de acciones necesarias y la continuidad en la construcción de viviendas de emergencia. Es así que en el año 1958 aparece en el mapa la Unidad Casavalle y una segunda etapa en 1962. Luego, en 1972, la Unidad Misiones. También en el Cerro, con el barrio municipal de emergencia Cerro Norte, a fines de los años 1960, y en otras zonas de Montevideo.

Resulta que estas viviendas de carácter provisorio o temporal aún son parte del mapa montevideano, son la vivienda de emergencia permanente de decenas de familias que viven hace 70 años en infraestructuras transitorias.

Más acá en el tiempo, y bajo la dictadura cívico militar, fueron dos las medidas que tomaron vinculadas a la emergencia habitacional. La primera de ellas, referida a la liberalización de los precios de los alquileres nuevos (Ley 14.219, de 22 de julio de 1974), desreguló el sistema de lanzamientos, que contaba con sucesivos amparos desde la década de los 40, y reguló los márgenes de precio de alquiler a los arrendamientos vigentes con anterioridad a la ley de acuerdo a los salarios de los inquilinos. Esta medida dejó sin vivienda a miles de familias. Esta disposición legal tuvo rápidamente una respuesta populista legislando en forma sucesiva la prórroga de lanzamientos hasta 1979, 1980 y 1982, respectivamente. Estas postergaciones de lanzamientos se vincularon a la creación del Registro de Aspirantes a Vivienda de Emergencia (RAVE).

Para los inscriptos en este registro se suspendieron los lanzamientos en principio hasta por 36 meses, acompañado del optimismo estatal de proveer viviendas, porque las familias registradas no podían ser desalojadas hasta que el Estado les proporcionara una vivienda. El RAVE se abolió definitivamente en 2006.

Una segunda medida tomada por el Consejo Nacional de Seguridad fue la creación de un decreto-ley por el que autoriza a la Intendencia de Montevideo a desalojar a los residentes de cualquier propiedad en peligro de derrumbe inminente. Esto provocó el desalojo de muchas familias y personas de la Ciudad Vieja, y los ya reconocidos desalojos forzosos de la población afro de conventillos en áreas centrales.

La intendencia creó hogares Municipales adaptados como hogares transitorios de emergencia. Algunos de estos fueron el hogar Uruguayana, Martínez Reina, la exfábrica Aurora (Uruguayana y Zufriategui), el hogar Corralón Municipal en Barrio Sur (Gonzalo Ramírez y Zelmar Michelini) y el hogar Arenal Grande.

Estos sitios oficiaban de ubicaciones transitorias para la reubicación definitiva de las familias en viviendas que serían realizadas por el gobierno. Esta transitoriedad demoró años. De acuerdo al informe de la Institución Nacional de Derechos Humanos, presentado en el parlamento en 2019, “entre 1981 y 1995 estos grupos familiares fueron nuevamente realojados en Núcleos Básicos Evolutivos en Cerro Norte, se conformaron dos cooperativas en Gruta de Lourdes y en Nuevo París, otros fueron ubicados en conjuntos habitacionales, Capurro, Jardines del Prado y barrio Lavalleja”, y finalmente “las últimas 100 familias del hogar Uruguayana fueron realojadas por medio de un convenio con el Gobierno central en la Unidad Habitacional ubicada en el barrio Casavalle”.

Núcleos básicos evolutivos

Desde finales de la década de 1970 y comienzos de la de 1980 damos un salto temporal hasta 2011. Sin embargo, antes de realizar ese recorrido, es necesario mencionar la política habitacional dirigida a los sectores más pobres de la población durante la década de 1990.

Si bien los núcleos básicos evolutivos (NBE) no fueron concebidos programáticamente como viviendas transitorias ni de emergencia, sus características constructivas y sus localizaciones en enclaves urbanos periféricos terminaron configurándose, en la práctica, como soluciones habitacionales de baja calidad. El NBE consistía en construir solo el mínimo habitable inicial, pensado para ampliarse progresivamente. Eran viviendas de 30 metros cuadrados con un solo ambiente y que no consideraba la cantidad de integrantes del hogar. Eran de techo liviano y abertura de hierro, sin salón comunal y ubicadas en zonas periféricas sin los servicios adecuados. Estas características asimilan a los NBE como soluciones de gran precariedad material y que no aportaron a la integración de los sectores pobres de la ciudad.

Declaración de emergencia

Asimismo, a fines del año 2011, tras un larga y ardua negociación y discusión parlamentaria que incluyó al propio partido de gobierno, fue aprobada la ley de emergencia habitacional (18.829), que incorpora el instrumento del Plan Juntos. A diferencia de las experiencias anteriores, el Estado reconocía legalmente la situación de emergencia habitacional de la población en situación de extrema pobreza. Este reconocimiento por parte del Estado, hasta donde sabemos, no tiene antecedentes. La declaración estuvo asociada a acciones programáticas (Plan Juntos) que apelaban a la participación de los sectores más vulnerados en procesos de autoconstrucción. Inicialmente, la línea de financiación principal fueron donaciones, incluida parte del sueldo del entonces presidente José Mujica, con una vocación voluntarista que desconoció la correlación de intereses y fuerzas que hay en el ecosistema habitacional.

Al día de hoy, la emergencia habitacional continúa. La situación de calle, los asentamientos, la precariedad dispersa en las ciudades, las pensiones irregulares y el hacinamiento carcelario son todas expresiones reales de la emergencia habitacional, pero también son la evidencia inequívoca del problema estructural que no se aborda y al que no se le destinan los recursos adecuados.

La narrativa actual de emergencia habitacional se materializará en la instalación de módulos habitacionales. Estos “módulos de emergencia habitacional", como se los denomina en el llamado a ofertas publicado en la Corporación Nacional para el Desarrollo, pueden ser parte de una respuesta inmediata, pero difícilmente puedan sustituir una política habitacional integral. Cuando las soluciones de emergencia se transforman en política permanente, lo que queda en evidencia no es la eficacia de la respuesta, sino la ausencia de una estrategia de fondo.

La emergencia habitacional no se resuelve administrando la urgencia: se resuelve enfrentando las causas estructurales que la producen.

En El pibe de Chaplin, la fragilidad de dónde vivir, la precariedad, es parte de la trama. Una nueva película, frente a la pantalla, un nuevo comienzo, pasan los créditos de inicio, se presentan los personajes, el conflicto, y a los minutos el temor de que sea una película ya vista...

Álvaro Moreno y Gonzalo Cortizo integran el proyecto Miles de Ciudades.