El 26 de junio, en el marco del proyecto de Rendición de Cuentas, el gobierno presentó una propuesta de unificación del sistema de transferencias monetarias para primera infancia, que consiste en concentrar en un solo esquema cuatro programas que hasta el momento se encuentran dispersos, al tiempo que también aumenta los montos para los hogares con niños y niñas de 0 a 3 años según su decil de ingresos y proyecta una reducción de pobreza del 25% en ese tramo etario.
Los cuatro programas de transferencias monetarias para personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad extrema que están vigentes poseen un diseño dispar. Las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE), a cargo del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), llegan a niños, niñas y adolescentes menores de 18 años y personas con discapacidad en hogares vulnerables. El Mides también tiene a su cargo otros dos programas: la Tarjeta Uruguay Social (TUS), que se dirige a 60.000 hogares en situación de pobreza extrema; y el Bono Crianza, que cubre a embarazadas y niños de 0 a 3 años que viven en hogares de vulnerabilidad extrema. Finalmente, las Asignaciones Familiares “contributivas”, gestionadas por el Banco de Previsión Social (BPS), compensan a trabajadores y trabajadoras formales por hijos o personas con discapacidad a cargo. Cada programa tiene su propia población objetivo, ámbitos específicos de aplicación y su propio criterio de ajuste, lo que explica buena parte del reclamo histórico por alcanzar algún nivel de simplificación.
Existen razones muy sólidas para valorar positivamente esta iniciativa. Uruguay sostuvo durante décadas un sistema fragmentado, con lógicas de indexación diferentes y montos insuficientes para buena parte de los hogares pobres. La investigación académica señala desde hace tiempo que esa insuficiencia y esa fragmentación operan como una trampa que, lejos de resolver, reproduce y refuerza la vulnerabilidad de la primera infancia. Que el incremento supere el 80% del monto actual en los deciles más bajos, y que la unificación reduzca la multiplicidad de ventanillas y criterios de acceso, es un cambio nada despreciable. Entre otras cosas, unificar el Bono Crianza y la TUS también podría atenuar el estigma asociado a este último instrumento, dependiendo del medio de pago que finalmente se adopte.
Otro elemento positivo es la vocación universalista que se asoma en esta estructura, porque más allá de las diferencias en montos de acuerdo con los ingresos de los hogares, todos los niños y niñas cubiertos son beneficiarios de un mismo programa. En la práctica, y dado que la cobertura excede los casos de mayores carencias monetarias, se están generando condiciones para construir una coalición de apoyo relativamente amplia.
Valorar positivamente la reforma, sin embargo, no implica dejar de reflexionar acerca de los potenciales límites de la propuesta. El más evidente es que el rediseño no elimina las condicionalidades, aunque sí atenúa el retiro de las prestaciones ante incumplimiento. Esta decisión no debe ser leída como un simple resabio técnico, ya que en buena medida se está ratificando una desconfianza hacia los receptores de transferencias monetarias que está instalada desde hace años en el debate público uruguayo, y que ha sido esgrimida como argumento y condición para apoyar la propuesta por parte de algunos partidos políticos, como por ejemplo Cabildo Abierto. Básicamente la idea de que quien recibe un aporte estatal debe demostrar continuamente mérito o esfuerzo para no caer en el “asistencialismo”.
Mantener controles de asistencia escolar o de salud como condición de acceso reafirma esa lógica de sospecha, aun tratándose de niños y niñas de 0 a 3 años, que configura una población para la que las condicionalidades tienen escasa capacidad de moldear comportamientos porque el desarrollo infantil temprano depende mucho más de la disponibilidad de ingresos, cuidado y salud materno-infantil que de la amenaza de suspender una prestación. Al concentrarse exclusivamente en los ingresos, se está dejando de lado una gran diversidad de factores que influyen en la vulnerabilidad de estos hogares, como por ejemplo aspectos vinculados a la vivienda o el propio funcionamiento de los sistemas de salud y educación, que también son fuentes de exclusión y segregación.
Mientras que buena parte de la literatura sobre condicionalidades identifica efectos marginales en el comportamiento de las personas, sus costos administrativos y de exclusión son significativos. Un seguimiento adecuado del cumplimiento exige cruces de información que, con las debilidades de los sistemas de información que hoy tiene el Estado uruguayo, terminan penalizando a los hogares con menos recursos para sostener los trámites, es decir, a quienes la reforma dice priorizar. Resulta paradójico, además, que la unificación busque atenuar el estigma asociado al medio de pago de la TUS, mientras sostiene otra forma en la que se expresa la misma desconfianza: aquella dirigida a controlar el comportamiento de las familias. Mantener condicionalidades en un esquema que se anuncia como simplificador es, en ese sentido, una contradicción de diseño, porque al tiempo que se ataca un tipo de estigma, se preserva otro.
La reforma acierta en lo que durante años fue el reclamo más evidente de la política social hacia la primera infancia: montos insuficientes y un sistema fragmentado en exceso.
A esto se suma un problema potencial que habrá que ver cómo resuelve la discusión parlamentaria: ¿Cuál será el criterio de actualización de estos montos? Hoy, cada programa se ajusta distinto (la AFAM-PE por el índice de precios del consumo, la TUS por la evolución de precios de alimentos, la AFAM contributiva por la base de prestaciones y contribuciones [BPS]), mientras que el Bono Crianza carece de regla automática y se actualiza por decisiones discrecionales en cada Rendición de Cuentas. El proyecto no termina de aclarar qué fórmula regirá el nuevo esquema, y esto no es un detalle menor, porque, por ejemplo, la AFAM contributiva, atada a la BPC, tiene detrás una vigilancia política permanente (fundamentalmente por parte del PIT-CNT y organizaciones como la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay), ya que de esa unidad de cuenta dependen también las jubilaciones. Las transferencias a la infancia no cuentan con un actor colectivo equivalente que audite su valor real: los niños no votan ni se sindicalizan, y los hogares pobres rara vez sostienen una acción colectiva capaz de defender el poder de compra de una prestación. Mientras el avance de la cobertura no logre consolidar una coalición de apoyo significativa, sin una regla explícita de actualización, los montos anunciados corren el riesgo de licuarse con la inflación, como ya ha ocurrido en otros momentos.
A esta tensión de fondo se suman algunos desafíos institucionales que exceden la discusión sobre montos. La gestión y conducción de cualquier sistema de transferencias requiere resolver con claridad tres funciones: la rectoría (quién coordina a los organismos), la gestión de datos y elegibilidad (quién determina el acceso) y la distribución de las prestaciones (quién ejecuta el pago). Hoy el Mides concentra las dos primeras, mientras que el Banco de Previsión Social interviene en la ejecución, sin un espacio que articule sistemáticamente a ambos. Al mismo tiempo, la reciente ley de Garantías para la Primera Infancia, Infancia y Adolescencia crea un gabinete coordinado por el Mides y, en paralelo, asigna al Ministerio de Economía y Finanzas una nueva unidad de coordinación presupuestal. Esta superposición es el tipo de ambigüedad que la reforma debería despejar antes de implementarse.
En síntesis, la reforma acierta en lo que durante años fue el reclamo más evidente de la política social hacia la primera infancia: montos insuficientes y un sistema fragmentado en exceso. Al mismo tiempo, genera condiciones para romper con algunas de las fuentes de estigma de este tipo de prestaciones, promoviendo una lógica más universalista. Pero una reforma de esta envergadura no debería medirse solo por una mejora monetaria, sino por su potencial transformador de la arquitectura institucional que la sostiene. Los desafíos en términos de vulnerabilidad social no se agotan en los ingresos, sino que interpelan diferentes arenas de política pública. En este sentido, queda pendiente definir con claridad quién ejerce la rectoría, quién gestiona los datos y quién distribuye las prestaciones; fijar una regla de actualización que proteja el valor real de las prestaciones sin depender de la voluntad discrecional de cada gobierno; y, sobre todo, abrir el debate pendiente sobre la eliminación de las condicionalidades. Si no se atienden estos temas, se corre el riesgo de repetir, con más recursos, los mismos problemas que se pretende resolver.
Guillermo Fuentes es investigador y docente del Departamento de Ciencia Política y del Instituto de Justicia Social y Desigualdades de la Universidad de la República.