En el entorno del parque Roosevelt, vecinos y vecinas se organizan para cuestionar un proyecto destinado a la práctica de golf que pondría en riesgo el uso público de ese espacio. En los bañados de Carrasco, varios colectivos reclaman protección frente a un proyecto inmobiliario que tensiona la sostenibilidad ecosistémica de uno de los recursos ambientales más importantes de la zona. Más al este, en Punta Ballena, vecinos, ambientalistas y universitarios han reunido firmas y elaborado propuestas para preservar un paisaje que consideran parte de un patrimonio compartido. En Colonia, un grupo de habitantes defiende la escala de la ciudad frente a un proyecto que busca construir una ciudad basada en la tecnología de punta y duplicarla con inversiones extranjeras.
Son lugares, actores y procesos distintos –muchas veces de dimensiones pequeñas y locales, otras veces de alto alcance llegando al debate público–, pero remiten a una misma pregunta: ¿quién decide qué hacer con los lugares que habitamos? En los casos mencionados, como en muchos otros, se reconocen maneras diferentes de valorar el territorio: como espacio de vida accesible que permite nuestras formas sociales de habitar, como lugar de encuentro y cuidado de la naturaleza o como recurso susceptible de valorización en el mercado. El ordenamiento territorial (OT) se mueve hoy en Uruguay entre estas distintas racionalidades, con grandes desafíos y dificultades para combinar equilibradamente aspectos económicos y socioambientales.
Aunque el término OT pueda sonar técnico y distante, refiere a algo muy cotidiano: cómo se transforman los lugares que habitamos y qué posibilidades tenemos de planificar y decidir en esas intervenciones. Desde 2008, el ordenamiento territorial uruguayo se encuentra regulado por la Ley 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Allí se define como una de sus finalidades el “aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales”, se establece que “toda persona tiene derecho a la participación en el ordenamiento territorial”, y se formaliza en una serie de principios rectores y artículos estas potestades.
Uno de estos principios también remite a la “promoción de la participación ciudadana en los procesos de elaboración, implementación, seguimiento, evaluación y revisión de los instrumentos”. Estas auspiciosas declaraciones normativas se traducen en mecanismos bastante más modestos de realización: todos los planes locales e instrumentos especiales deben poner sus avances a disposición de la población para recibir observaciones durante al menos 30 días (puesta de manifiesto), y llevar adelante una audiencia pública antes de su aprobación definitiva.
La ley fue un hito relevante para la temática, que superó una legislación precedente mucho más fragmentaria y sin instancias participativas obligatorias, y dio inicio a un nuevo ciclo planificador en Uruguay. Sin embargo, a 18 años de la aprobación y vistos los conflictos territoriales y socioambientales emergentes, urge reflexionar sobre su vigencia, la realización efectiva de sus principios, los desafíos pendientes y las posibilidades de mejora.
En esta línea es que equipos de investigación de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) y la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República (Udelar) propusieron el proyecto de investigación, con financiamiento de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC), denominado “Ordenamiento territorial deliberativo”. Esta investigación parte del análisis de procesos particulares y situados, y arroja varias pistas sobre la gobernanza territorial, sus tensiones y sus oportunidades de mejora.
Los avances de trabajo muestran, en primer lugar, un dato que otras investigaciones recientes nacionales ya han relevado (por ejemplo, un artículo publicado este año por Bidegain, Freigedo y Cordara): el solo hecho de abrir espacios formales de participación en el OT no asegura una participación efectiva. Al respecto, en este proyecto hemos trabajado en entender cómo se organizan las instancias, quiénes son los participantes, quiénes los facilitadores, cómo se comparte la información y cómo se construyen las propuestas.
Pero también hemos trabajado en cómo funciona la toma de decisiones: si el resultado de la participación es vinculante, si puede reconstruirse el recorrido que va desde los aportes de vecinos y vecinas hasta las decisiones finales, si las memorias de participación son accesibles y exhaustivas, o si los recorridos burocráticos hacia la aprobación definitiva de los instrumentos son lo suficientemente ágiles para dar respuesta en tiempo y forma a las preocupaciones ciudadanas. Cuando esas condiciones no se cumplen, los incentivos a la participación activa son mínimos, y sus efectos sobre quienes se involucran pueden ser desmoralizantes. Quien participa debería poder saber qué ocurrió con su aporte: si fue incorporado, si modificó alguna decisión o por qué fue descartado. Sin esa devolución, la invitación a participar puede terminar desalentando futuros involucramientos y debilitando el interés en la clase política y en la democracia.
La investigación confirma que, en Uruguay, hoy más que nunca personas o grupos en los territorios no llegan con las mismas posibilidades a los procesos participativos. Así como los espacios de la ciudad no son neutros, los espacios de participación tampoco lo son. Los procesos participativos están atravesados por desigualdades como la valoración de los saberes (académicos, técnicos, populares), las diferencias de clase, género o raza, así como por las agendas políticas que definen algunas prioridades en escalas territoriales amplias.
A esto se le agrega que los horarios y los sitios donde se realizan no siempre encajan adecuadamente con las intensas jornadas de labores, remuneradas y no remuneradas, que parte de la población llamada a participar lleva adelante día a día. Tampoco la información ni los materiales, generalmente en un registro predominantemente técnico, suelen incluir a la diversidad de actores que podrían interesarse o tener algo que decir, y no siempre se ejercita una escucha activa a las múltiples formas en que las personas nos expresamos. Como señalan Forester, Innes y Booher, autores reconocidos en el urbanismo, la planificación participativa y la gobernanza deliberativa a nivel internacional, el valor de los procesos participativos no reside únicamente en la toma de decisiones, sino también en los aprendizajes colectivos que emergen durante el proceso, los cuales no solo transforman los argumentos de las personas participantes, sino también a las propias personas involucradas en el proceso, que salen de allí con mayor comprensión e interés por el mundo que los rodea.
La participación requiere instituciones dispuestas a escuchar y actores sociales con interés y posibilidades de involucrarse; ambas condiciones deben construirse y sostenerse para que procesos en los que se maneja información compleja puedan desarrollarse en el tiempo y de la forma adecuada. La desafección democrática, que vemos problematizada frecuentemente en la discusión pública, no se agota solamente en variables como la confianza de los ciudadanos en su gobierno, sus instituciones públicas o su sistema de partidos. La cultura democrática es producida también allí donde las personas interactuamos con nuestro entorno, nos preocupamos por sus problemas y proponemos alternativas de mejora. Estimular esta cultura requiere que la institucionalidad estatal revise sus formas de gobernar centralizadas y considere como aliados estratégicos a los grupos autogestionados de habitantes y vecinos que producen lo común.
En tiempos de creciente indiferencia por lo público, proyectos de gobernanza urbana paralela y amenazas directas al sistema democrático, la posibilidad de intervenir en las decisiones sobre los lugares que habitamos cobra especial importancia.
La trabajadora social Liliana Sánchez Mazo y el sociólogo Alberto Gutiérrez Tamayo vienen profundizando esta perspectiva en Colombia en los últimos 30 años y proponen el concepto de participación territorializada: una disposición humana a compartir sentires, pensares y haceres en torno a destinos comunes, de manera consciente, orientada a la construcción de alternativas de vida digna que enfrenten desigualdades socioespaciales. Esta definición no concibe la participación como un mecanismo instrumental ni como una instancia de consulta formal, sino como una práctica sociopolítica que compromete acción, reflexión, transformación en el reconocimiento, garantía y lucha por los derechos urbanos.
En varios lugares del mundo existen experiencias de colaboración entre lo público y lo social, como señala el urbanista italiano Carlo Cellamare, con modos de intercambio específicos, orientados a hacer dialogar los conocimientos técnicos y las orientaciones políticas con las agrupaciones que reivindican el derecho a la vivienda, o a un ambiente sano para una buena calidad de vida. Pero también reconoce los saberes de ciudadanos no organizados, quienes caminan por las calles, se trasladan a sus trabajos, disfrutan de las plazas y parques u organizan eventos de solidaridad y de ocio. Emergen, en estos casos, iniciativas diversas, desde la rehabilitación de edificios vacíos a la gestión comunitaria de espacios públicos, y muchas veces constituyen instancias de experimentación social y cultural que habilitan modos alternativos de producir y gestionar el territorio.
La investigación muestra procesos de OT en tres departamentos –Montevideo, Canelones y Maldonado– con intereses que varían entre lo urbano y lo natural. Desde el cuidado de espacios como humedales, costas, nacientes serranas y bosques nativos, pueden emerger alianzas virtuosas entre actores sociales y grupos universitarios, que necesitan ser reconocidos y escuchados por los decisores públicos. Lo mismo puede decirse de otros campos conflictivos y áreas de acción, como la definición de qué constituye el patrimonio para una comunidad y cómo debe protegerse, cómo mejorar la infraestructura y las condiciones de vida de las periferias, o la forma de abordar la redensificación de las áreas centrales de la ciudad.
La politóloga argentina Romina Rébola señala que el ánimo participativo no debe limitarse a los procesos de generación de propuestas, sino sostenerse en órganos participativos de gobernanza multiactoral y gestión territorial. El proyecto de investigación incluyó la voz de diferentes experiencias, como las comisiones de cuenca –laguna del Cisne–, las comisiones especiales permanentes de las áreas patrimoniales de la capital y los consejos que dan seguimiento a distintos instrumentos de ordenamiento territorial, como el Consejo Goes o el Consejo Casavalle. En todos estos casos es imperioso considerar su independencia de voluntades políticas cambiantes, así como la apertura a la participación de organizaciones sociales y vecinos, muchas veces desplazados por improntas más interinstitucionales que abiertamente participativas.
En tiempos de creciente indiferencia por lo público, proyectos de gobernanza urbana paralela y amenazas directas al sistema democrático, la posibilidad de intervenir en las decisiones sobre los lugares que habitamos cobra especial importancia. Allí también se construye (o se desgasta) la confianza en nuestra capacidad de transformar algo junto con otros y otras, es decir, la relación entre el Estado y la producción de lo común.
Dos intercambios sobre ordenamiento territorial
Los contenidos y problematizaciones abordados en la columna serán el objeto de dos eventos en los próximos días. El primero se llevará adelante los días 5 y 6 de octubre en la FADU. El seminario Intersticios: Ordenamiento Territorial Deliberativo, organizado por el Laboratorio de Urbanismo Participativo y Afectivo de la FADU, se propone como un espacio de reflexión sobre el ordenamiento territorial, el rol del Estado y la producción de lo común, con referentes de la política pública y de organizaciones sociales involucradas en distintos procesos de OT.
El segundo será el 8 de octubre en la Liga de Fomento de Punta del Este. El evento Gestionar lo Común es impulsado por el Departamento de Territorio, Ambiente y Paisaje del Centro Universitario Regional Este (CURE) de la Udelar, y prevé potenciar el intercambio entre actores académicos, sociales y políticos sobre los desafíos de la gestión sustentable del territorio en el este del país, en el marco de conflictos ambientales crecientes donde se ponen en juego diversas miradas sobre la naturaleza, el desarrollo y las tramas comunitarias.
Ambas instancias, de entrada libre, contarán con invitados extranjeros que han investigado profundamente esta temática: Carlo Cellamare (Italia), Alberto Gutiérrez Tamayo (Colombia) y Romina Rébola (Argentina).
El proyecto, financiado por la CSIC, es coordinado por Adriana Goñi e Isabel Gadino. El equipo de investigación lo integran Noelia Botana, Johana Hernández, Julián Reyes, José Sciandro y Victoria Steglich. Para ver avances de investigación consultar el Dossier de la revista científica Tekoporá.
Adriana Goñi es antropóloga, doctora en Urbanismo y Políticas Territoriales y docente en el Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos de la FADU. Isabel Gadino es arquitecta, doctora en Medio Ambiente y Sociedad y docente del Departamento de Territorio, Ambiente y Paisaje del CURE. Julián Reyes es sociólogo, magíster en Estudios Contemporáneos de América Latina y docente en la Facultad de Ciencias Sociales. Victoria Steglich es arquitecta, magíster en Planeamiento Urbano y Territorial e integrante del proyecto. Noelia Botana es arquitecta, magíster en Diseño Urbano e integrante del proyecto.