“En el día de hoy, y retomando una práctica que por última vez fue ejercida por el presidente don Claudio Williman a principios de siglo, concurro en forma personal ante el Poder Legislativo para hacer llegar de viva voz el mensaje del Poder Ejecutivo”. Así habló el 15 de marzo de 1991 ante la Asamblea General del Parlamento el entonces presidente Luis Alberto Lacalle Herrera. Y mientras lo hacía seguramente no se le pasaba por la cabeza que su hijo homónimo, de 17 años, tres décadas después también se haría presente en el mismo recinto, con idéntica investidura e igual fin. En efecto, el presidente Luis Lacalle Pou comparecerá este martes a las 17.30 ante la Asamblea General para dar un mensaje, a un año de asumir el gobierno.
En la última conferencia de prensa, en la que el presidente anunció la llegada de las vacunas, adelantó que irá a la Asamblea General “para comentarles a los representantes del pueblo y a la opinión pública cuál es la evaluación que hace del primer año del gobierno”. “Y seguramente también hablaremos de las grandes líneas que van a estar signando este año 2021, de temas económicos a implementar en los próximos tiempos”, señaló.
El numeral 5 del artículo 168 de la Constitución de la República establece que al presidente y sus ministros les corresponde “informar al Poder Legislativo, al inaugurarse las sesiones ordinarias, sobre el estado de la República y las mejoras y reformas que considere dignas de su atención”. Pero sobran los dedos de la mano para contar los mandatarios que además de enviar el texto con el mensaje correspondiente se apersonaron “a viva voz” ante la Asamblea General.
En aquel discurso del 15 de marzo de 1991, según consta en el Diario de Sesiones del Parlamento de esa fecha, Lacalle Herrera dijo que “sin perjuicio de la remisión de la correspondiente Memoria” que estaba en poder de los legisladores, “la presencia física del presidente de la República en el Poder Legislativo una vez por año y con la finalidad de dar cuenta de su actuación resulta conveniente”.
Señaló que también es “necesaria” porque “de acuerdo con nuestro régimen constitucional la acción de gobierno solamente puede ser realmente eficaz en la medida en que ambos poderes encuentren puntos de coincidencia, de concordancia, que se concreten en normas transformadoras de nuestra realidad”. “Entrar nuevamente a este recinto en mi caso implica renovar viejos afectos y reavivar la memoria de muchas jornadas, pues me proclamo, con orgullo, perteneciente a esa dedicación vital que llamamos política”, agregó Lacalle Herrera.
Luego, el entonces presidente se dedicó a repasar números. Entre otros, dijo que al inicio de su gobierno “el déficit consolidado del sector público se situaba en siete puntos del Producto Bruto Interno” (PBI) y fue reducido a tres puntos durante 1990. “Esta mejoría es aún más notoria en el área del gobierno central, en la que el déficit de 3,2% del PBI pasó a una situación de virtual equilibrio fiscal. Ello fue posible gracias a un aumento de 9% en los ingresos del gobierno y a una reducción de 10% del gasto público”, subrayó.
Luis Alberto Lacalle Herrera, durante la asunción de la Legislatura XLIX (archivo, febrero de 2020).
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¿Cuál es el mensaje que quiere transmitir Lacalle Pou en el Parlamento?
El presidente colorado Claudio Williman, al que Lacalle Herrera hizo referencia en su discurso, rindió cuentas al Parlamento porque había sido elegido por el voto de los legisladores. Por ese entonces, a principios del siglo XX, los presidentes eran designados de forma indirecta, a través de la Asamblea General. “Tenía cierto sentido que el presidente fuera a dar un mensaje a quienes habían sido sus electores. Una vez que los presidentes pasan a ser electos popularmente eso cambia. Es más propio de un régimen parlamentarista”, explicó a la diaria el politólogo Antonio Cardarello.
Agregó que a Lacalle Herrera le interesaba marcar presencia en el Palacio Legislativo porque aspiraba a gobernar con una “coalición a la europea”, más propia de los regímenes parlamentaristas, que trascendiera los acuerdos puntuales y fuera estable en el tiempo. “En los parlamentarismos los tiempos políticos y los ciclos institucionales no necesariamente coinciden. Si los socios de una coalición se pelean o están disconformes, el gobierno cae y pierde apoyo, por lo que tienen que actuar mucho más coordinadamente. En un presidencialismo, el presidente tiene un mandato fijo y salvo la eventualidad de un juicio político o alguna otra causa, termina su mandato”, sostuvo.
Con esa expresión, Lacalle Herrera buscaba generar un acuerdo que involucrara a los partidos políticos en su totalidad, que fuera un poco más firme que los que había habido antes de la dictadura entre fracciones de los partidos tradicionales, explicó el politólogo.
En la coalición liderada por Lacalle Pou el Parlamento tuvo un rol muy importante. Cardarello recuerda que una de las críticas al Frente Amplio (FA) durante la campaña electoral fue que los sucesivos gobiernos habían pasado por encima al Legislativo porque tenían mayoría en ambas cámaras, desplazando ese espacio como un ámbito de negociación y votando con “mano de yeso”. Para Cardarello, la elección de Lacalle Pou de concurrir en el aniversario de su asunción al Parlamento es una forma de devolverle el protagonismo y darle un lugar de peso.
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La rendición de cuentas por lo actuado también se desarrolla en otros países, como en Estados Unidos, con el discurso del estado de la Unión, o en Argentina. En Uruguay, si bien la Constitución determina que el Poder Ejecutivo deberá rendir cuentas al Legislativo, no define la forma material de hacerlo.
Para Cardarello, la decisión de concurrir al Palacio Legislativo, además de estar relacionada con sus inicios de su carrera política como legislador, “es una forma de decir: ‘El Parlamento es importante para este gobierno, acá viene el presidente de la República, que es el jefe de Estado y de gobierno, a decir cuál va a seguir siendo el rumbo y la hoja de ruta que va a seguir el gobierno”. El politólogo subrayó que más que nada es un mensaje para los miembros de la coalición, una forma de intentar reforzar la estabilidad de gobierno, “sobre todo cuando se reclama por parte de algunos socios la falta de ámbitos de negociación entre todos y no el mano a mano que hace el presidente, donde queda claro que el partido de gobierno es el Partido Nacional (PN)”.
El politólogo entiende que también es una forma de reiterar una idea que ha usado en varias oportunidades: ‘Yo me hago cargo’, ‘el presidente tiene la última palabra’.
Asunción de la nueva legislatura en la Cámara de Representantes (archivo, febrero de 2020).
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La relación entre poderes
En tanto, el politólogo Daniel Chasquetti considera que si bien es un rasgo de cultura política, la calidad del vínculo con el Legislativo se mide de otras maneras. “Tal vez a muchos les pueda satisfacer la idea de que todos los años el presidente se pare frente al Parlamento y les hable a los legisladores, pero la calidad de la relación entre los poderes no cambia sustantivamente. En realidad, hay otros indicadores para evaluar cómo funciona la relación entre los poderes, ese no es el principal. Por ejemplo, el número de veces que los ministros van a informar a las comisiones es un indicador relevante”, dijo a la diaria.
En ese sentido, el Programa de Estudios Parlamentarios del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República registró que el año pasado, durante el primer año de la legislatura, hubo 102 comparecencias de ministros a las comisiones. En 2015 hubo 81; en 2010, 111; y en 2005, 120.
“Uno podría decir que está funcionando la rendición de cuentas horizontal, que es un rasgo distintivo de una democracia consolidada. ¿Hace la diferencia que el presidente vaya? Para mí no es relevante. Es relevante que los ministros vayan a informar o participen en los procesos de creación de leyes, yendo a las comisiones permanentes o especiales del Parlamento”, apuntó Chasquetti.
El politólogo explicó que una cuarta parte de las visitas de los ministros tiene que ver con el proceso presupuestal. El resto de las veces los jerarcas fueron al Parlamento a explicar los proyectos que el Poder Ejecutivo envió y a dar explicaciones sobre las políticas públicas que ejecutan los ministerios. Chasquetti subrayó que la ley de urgente consideración (LUC) marcó la diferencia respecto de la legislatura pasada, exigió que todos los ministros fueran al Palacio Legislativo. “La LUC es una ley ómnibus, ya que empaqueta un número muy grande de leyes. Si no se hubiese optado por esa estrategia y se hubiese mandado siete o 10 proyectos en lugar de la LUC, probablemente la actividad del Parlamento hubiese sido más extensa a lo largo del año y no tan concentrada entre mayo y junio, los meses en que fue más intensa”.
“Estos números nos están hablando de que la relación entre los poderes funciona de manera más o menos estable, basada en una mayoría que apoya al presidente. Antes era una mayoría de partido, ahora es una mayoría de coalición”, agregó.
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Palacio Legislativo, el día de la asunción de la nueva legislatura (archivo, febrero de 2020).
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La luna de miel de la coalición
La emergencia sanitaria prolongó lo que se conoce como la “luna de miel” de los gobiernos durante la primera etapa de la gestión. “Eso llevó a que tanto el presidente como el gobierno tuvieran en las encuestas de opinión pública tasas inusualmente altas de aprobación de la gestión, sobre todo en el tratamiento de la pandemia”, apuntó Cardarello. Aunque en las últimas mediciones se ha registrado que la aprobación ha caído respecto del inicio del mandato, todavía los números son favorables al gobierno.
Además de la pandemia, el primer año de gobierno estuvo marcado por la aprobación de dos grandes leyes: la LUC y la de Presupuesto. Si bien la agenda de la coalición no se agotó -resta por aprobar la reforma de la seguridad social y la del mercado de los combustibles, entre otras-, lo cierto es que sus principales ejes programáticos se encontraban en estas normativas. El desafío ahora es definir cuál va a ser la agenda de los próximos años.
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Cardarello mencionó el estudio “Fragmentación política y gobierno en Uruguay. ¿Un enfermo imaginario?”, de Daniel Chasquetti, Daniel Buquet y Juan Andrés Moraes, que analiza los ciclos de productividad legislativa y muestra que en los dos primeros años se aprueban las leyes más importantes. Cardarello explicó que se trata del momento de mayor productividad legislativa, no sólo en referencia a la cantidad de leyes que se aprueban sino en su calidad. Luego sigue un período de decrecimiento.
El programa funciona como una especie de pegamento para los integrantes de la coalición, explicó Chasquetti. La referencia al “Compromiso por mi país”, el programa de la coalición, ha sido usada por varios integrantes de la coalición para justificar medidas o acuerdos concretos. Por ejemplo, Cardarello menciona que dirigentes del Partido Independiente (PI) han dicho en varias oportunidades que lo que los mantiene cerca de Cabildo Abierto (CA) es el compromiso asumido previo a la elección. Por lo tanto, en la medida en que se vayan quemando etapas, no quedan muchas cosas que unan al PI con CA, agregó.
Asimismo, tal como lo ha mostrado en este primer año, el líder de CA, Guido Manini Ríos, continuará cosechando su propio perfil y protagonismo. “Manini Ríos ha sido una piedra molesta para la coalición, marcando perfil constantemente. Obviamente, en la medida en que se acerque la finalización del gobierno no va a tener muchos estímulos para permanecer en la coalición. La expectativa para este año es que la coalición siga vigente. Hay que ver cuál es la propuesta del presidente, qué es lo que va a dejar en claro en el mensaje que va a dar en el Parlamento”, explicó Cardarello.
Para Chasquetti, aunque CA genere incertidumbres y sea un socio “bastante desleal” en algunos contextos, a la hora de votar las principales leyes lo ha hecho de manera disciplinada. “No es una tarea imposible domar a CA, creo que el PN lo está haciendo”, sostuvo. Además, los nacionalistas “inteligentemente” han hecho acuerdo en las elecciones departamentales con CA. “Esto indica que el PN toma muy en cuenta el fenómeno CA. Tal vez entre sus metas electorales esté la idea de absorber el electorado”, apuntó.
El politólogo considera que la coalición continuará funcionando hasta el final del período. “Desde la perspectiva de cómo sabemos que funcionan las coaliciones en sistemas presidenciales, que hay bastante teoría acumulada, y tomando en cuenta los antecedentes históricos del sistema político uruguayo, yo diría que la coalición tiene condiciones para funcionar sin grandes problemas hasta el año electoral”, sostuvo.
Chasquetti entiende que la única amenaza que tiene una coalición presidencialista como la de Lacalle Pou es la aparición de un evento exógeno, que le “pegue fuerte” al gobierno y derrumbe la popularidad presidencial. De todas formas, considera que nada de eso está cerca y la popularidad de Lacalle Pou sigue siendo alta.
“La pandemia es como una especie de blindaje que juega a su favor, y el inicio de vacunación va a reforzar esa popularidad, entonces, no creo que la coalición tenga mayores dificultades este año. Lo que hay son ruidos, que tienen que ver con cómo se están tramitando algunas cosas, sobre todo lo del gasto público, para atender las consecuencias socioeconómicas de la pandemia, pero no es un evento externo que afecte”, explicó.