Los pastizales son el principal ecosistema de nuestro país y son muy pocos los sectores de la población que se interesan por su protección. Esto sucede pese a que en ellos viven  -por tan sólo nombrar algunos ejemplos- 222 de las 351 aves que habitan Uruguay (62,67%), 55 de los 74 mamíferos (74,32%), 36 de los 65 reptiles (55,3%), cuatro de los 48 anfibios (8,33%) y 114 de las 315 plantas leñosas (36,19%). Toda esta biodiversidad es la encargada de hacer a los pastizales más resilientes a los efectos de las sequías y a otros eventos climáticos extremos. Este factor, en un contexto de crisis climática, se vuelve un aspecto que debemos conservar. Sin embargo, entre 1985 y 2022 Uruguay perdió el 20% de sus pastizales naturales. Esta pérdida fue causada por los cambios de uso del suelo, principalmente por la expansión de la soja y las plantaciones forestales de pinos y eucaliptos. Hasta el momento, la protección legal de este ecosistema relevante del país es escasa y no ha logrado visibilizar la problemática.

En marzo de 2023 un grupo de representantes, liderado por el frentista Ubaldo Aita, ingresó a la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Cámara de Diputados un proyecto de ley titulado “Preservación y conservación del campo natural”. Su discusión, que va más allá de políticas partidarias como veremos más adelante, generó una división entre las posturas de productores, jerarcas del gobierno y políticos. A su vez, a los pocos meses de iniciar el tratamiento, la Asociación Uruguaya de Ganaderos del Pastizal —de la que el exministro de Ganadería, Agricultura y Pesca Carlos María Uriarte es parte— presentó otra iniciativa parlamentaria similar. Luego de intercambiar posiciones, tanto el bloque de diputados como este sector de productores, se decidieron por crear un nuevo proyecto de ley que los uniera. Este último ingresó al Parlamento el mes pasado. Sin embargo, la Asociación Rural del Uruguay (ARU) se pronunció en contra por “coartar la libertad de poder decidir qué es lo que queremos hacer con nuestro campo y qué es lo que queremos producir”.

Un fondo para cuidar nuestros pastizales

La nueva iniciativa que busca declarar la “conservación y preservación” del campo natural como de “interés general” ingresó a la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Cámara de Diputados en julio de este año. Según el proyecto de ley al que accedió la diaria, dentro del “interés general” se incluye “la producción agropecuaria en emprendimientos familiares y las manifestaciones y modos sociales y culturales que constituyen el patrimonio cultural y social de los modos de producción del campo natural”. 

Al campo natural se lo define como “ecosistemas caracterizados por presentar una vegetación abierta dominada por especies herbáceas y cuya producción primaria es aprovechada directamente por los herbívoros y tiene otros ecosistemas asociados (monte nativo, palmares, humedales, serranías)”. Y continúa diciendo que “es aquel paisaje natural productivo, donde el modo de producción mantiene simultáneamente la estructura natural del suelo; conserva y mejora el uso del tapiz natural de especies nativas que conforman los Pastizales del Bioma Pampa; y sus modos de producción forman parte intrínseca de la cultura y de los modos de vida rurales del Uruguay”.

El proyecto plantea que las políticas públicas alineadas con la iniciativa deberán ser llevadas adelante por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), a través de la Dirección de Recursos Naturales, quien deberá encargarse de “evaluar el cumplimiento de las políticas públicas para la preservación del campo natural”, “promover la creación y actualización permanente del inventario de pastizales naturales y de su estado de conservación a nivel nacional y departamental”. Además, dice el texto, junto con la Dirección Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente, deberán crear en el ámbito del Observatorio Ambiental Nacional la sección Observatorio del Campo Natural.

Por otro lado, tendrá que “relevar las áreas degradadas a nivel nacional e implementar acciones de restauración”. En caso de ser aprobado, las autoridades deberán definir “prioridades, cronograma y metodología a emplear en un plazo no mayor a un año de promulgada la norma”.

Asimismo, la dirección del MGAP deberá “proteger la diversidad biológica y el ecosistema” contra la acción de diferentes presiones como especies exóticas invasoras, enfermedades, parásitos, entre otros. También promoverá “la educación, investigación y extensión en el uso productivo del campo natural, propiciando la implementación de programas y proyectos de uso sostenible”. Por otro lado, tendrá que implementar el desarrollo de “un manual de buenas prácticas de manejo de los pastizales, incorporando los avances ya registrados en el país” y “asistir a instituciones públicas y a los particulares propietarios o tenedores a cualquier título de campos naturales, en el manejo de los pastizales naturales o naturales mejorados, para su explotación sostenible”.

El proyecto de ley también promueve la participación social en el diseño de las políticas y protege a los pastizales que se encuentran en predios públicos. Al mismo tiempo, propone crear tres categorías y un registro del campo natural, que deberá ser realizado por la Dirección de Recursos Naturales. “Podrán ingresar a este registro aquellas áreas cuyos propietarios o tenedores a cualquier título manifiesten su voluntad de hacerlo”, dice. Sin embargo, aclara que “queda prohibida la destrucción de los pastizales declarados como protectores”, es decir, aquellos “sectores de alto valor de conservación”.

Un aspecto innovador es que crea el Fondo de los Pastizales para aplicar la ley, especialmente para financiar “proyectos de investigación-extensión sobre campo natural, la asistencia a la formulación y concreción de planes de uso y manejo con fines de conservación y preservación de aquellas áreas determinadas como prioritarias”, “apoyo a los gobiernos departamentales y municipales”, entre otros puntos. El fondo obtendrá recursos provenientes de “créditos presupuestales determinados por el Poder Ejecutivo”, “convenios con organismos internacionales”, “importe de multas aplicadas por infracciones a las disposiciones” de esta ley y “legados y donaciones recibidos con un fin específico o que tengan como contenido la conservación y preservación del campo natural”.  

El fondo será administrado, de aprobarse la ley, por una comisión honoraria integrada por el director general de Recursos Naturales del MGAP, el director de la Dirección de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del MA, un delegado del Ministerio de Economía y Finanzas y cuatro delegados de organizaciones no gubernamentales.

Finalmente, se promoverán “incentivos” para “la ejecución de planes de uso y manejo productivo sostenibles”. El proyecto de ley establece que serán, por ejemplo, de carácter fiscal, con “exoneraciones o deducciones al impuesto de la propiedad inmueble rural” o “de los impuestos a la renta fiscal de las exportaciones agropecuarias”. Al mismo tiempo se brindarán otros beneficios tributarios y de financiamiento. Por otro lado, el Poder Ejecutivo incentivará “la certificación y etiquetado de la producción agropecuaria, total o parcialmente originada en el campo natural”.

¿Interés general versus propiedad privada?

El martes 13 de agosto, el presidente de la ARU e ingeniero agrónomo Patricio Cortabarría estuvo presente en la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Cámara de Diputados para hablar sobre el proyecto de ley. Durante la instancia, leyó una carta en representación de la gremial agropecuaria, donde afirmó que la iniciativa “se basa en percepciones personales de impacto sin considerar datos concretos sobre evolución de las áreas de campo natural”. Dijo que “no se plantea un estudio socioeconómico serio de lo que implicaría para el productor rural y el resto de la sociedad” y que “estos cambios regulatorios van en detrimento de la imagen seria y confiable del país”.

“Más del 80% de los productores rurales cuenta con menos de 500 hectáreas. Limitar el uso de la tierra y limitar las inversiones a realizar cercena su posibilidad de crecimiento y restringe su sustento y el de su familia, fomentando la concentración de la tierra”, apuntó. El presidente de la ARU agregó que “nadie cuida más el campo natural que el propio productor rural”.

Jacques Boutmy, también ingeniero agrónomo e integrante de la ARU que también estuvo presente ante la comisión, complementó a su colega: “El hecho de coartar la libertad de poder decir qué es lo que queremos hacer con nuestro campo y qué es lo que queremos producir, sabiendo que somos los que más queremos cuidar nuestro campo natural, impacta directamente sobre lo que va a ser el precio de la tierra de los campos, porque los campos valen por lo que puedas producir en ellos. Desde el momento en que coartes y limites qué es lo que tú podés hacer, se nos va a complicar”. Indicó que el proyecto de ley va a generar “concentración de la riqueza”.

En la reunión, Ubaldo Aita, diputado que ideó el primer proyecto de ley sobre campo natural y también firmó el que fue presentado con la Asociación Uruguaya de Ganaderos del Pastizal, puso sobre la mesa los servicios ecosistémicos que brinda el campo natural. Por ejemplo, los vinculados al “mantenimiento de la biodiversidad, la captura de carbono, la actuación del campo natural en términos de la calidad del agua y la atenuación de fenómenos extremos que se han acentuado con el cambio climático”. “En nuestro concepto, el conjunto de servicios ecosistémicos son de interés general; superan el interés individual e incluso el interés colectivo de algún grupo o de alguna corporación”, afirmó en la sesión.

También puso sobre la mesa información extraída de documentos elaborados por el Ministerio de Ambiente y el MGAP donde se evidencia la pérdida de pastizales. “Es un dato de la realidad que el campo natural se ha perdido, no es una percepción personal”, respondió ante la acusación y enfatizó: “Se dice que va a afectar, fundamentalmente, a los pequeños productores. El país tiene un problema histórico de pérdida de pequeños productores y no se produce a partir de esto”. El legislador destacó que la Comisión Nacional de Fomento Rural, “una entidad cuya representación nadie discute respecto, sobre todo, a los pequeños y medianos productores, manifestó acuerdo con el proyecto”. “Hay que avanzar en algunos conceptos que tienen que ver con la conjunción de productividad y sostenibilidad”, exigió.

Cortabarría manifestó que “lo ideológico supera lo técnico”. “En cuanto al interés general, lo que afecta es la libertad de trabajo de los otros”, planteó. Asimismo, agregó: “Se dice que las leyes de campo natural son necesarias y oportunas. Bueno, está bien, pero ¿quién lo dice? Un académico que trabaja en la Dirección de Medio Ambiente. Si a mí me pregunta, yo tengo opiniones sobre muchas cosas, pero no sé si son las que todos deberíamos acatar”, dijo, según consta en la versión taquigráfica de la sesión. Finalizó comentando que “no venimos a decir que hay que destruir todo el campo natural y pasar a un sistema de alta intensidad” pero “entendemos que hay que sacrificar ciertos recursos naturales para el desarrollo” y que “este país no va a dejar de tener campo natural”.

Diferentes visiones en las carteras

Gerardo Evia, director de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente, también brindó su opinión sobre crear un proyecto que proteja al campo natural en la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca. “Entendemos que es importante avanzar en una regulación del marco legal para la conservación y la preservación del campo natural. [...] Desde el punto de vista del ecosistema, nosotros siempre decimos que el principal aporte a la biodiversidad global que el país realiza es su conservación. Más allá de que se hace mucho énfasis a nivel global del rol vinculado con las emisiones que contribuyen al cambio climático derivadas de la ganadería -de las cuales el país aporta solamente el 0,03% a nivel global-, aporta mucho más la conservación del bioma a la biodiversidad del planeta. Los pastizales están amenazados en el mundo entero y no solamente en Uruguay”, sentenció en abril, según consta en la versión taquigráfica.

La directora del Departamento de Protección a la Biodiversidad, Ana Laura Mello, apuntó que si se compara la dinámica de amenaza que recibe el campo natural con la dinámica de protección, “se desprende que por cada hectárea incorporada bajo protección del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, concebido como una de las herramientas principales de conservación que tiene el Ministerio de Ambiente, otras 20 fueron convertidas a la agricultura en ese período”. Por esta razón, apoya las medidas de conservación y admite que es necesaria “una estrategia que requiere un nuevo tipo de regulaciones”. Asimismo, el gerente jurídico de la cartera, Marcelo Cousillas, también dijo que ve con buenos ojos avanzar en el sentido de crear una nueva normativa que salvaguarde el campo natural.

En noviembre de 2023, autoridades del MGAP también se presentaron a la comisión para dar su visión sobre el primer proyecto de ley. Allí el ministro Fernando Mattos expresó que “tal vez no sea necesaria una ley” para lograr “mejorar los instrumentos y los recursos a los efectos de apoyar distintas áreas”. Insistió en que “todavía preservamos una gran porción del campo natural”, pero que “un proyecto que en su primer artículo expresa lo referente al interés general, puede ser un factor que perjudique”. “Todos sabemos que la Constitución ampara la libertad de trabajo y la propiedad privada, a excepción de aquello que se declara de interés general [...]. Creo que nosotros tenemos que poner el foco en su mejoramiento y en la aplicación de más tecnología e investigación, porque el campo natural es mejorable. Además, tiene la condición de ser regenerativo: el campo natural perdido, mal usado o sucio -como decía anteriormente- se puede recuperar”, manifestó.

Por ahora, las investigaciones realizadas en los pastizales de la región no muestran que el campo natural se recupere. Por ejemplo, una investigación realizada en pastizales naturales convertidos a la forestación mostró que luego de sólo siete años de forestación con pinos, hay unas “posibilidades limitadas para la restauración pasiva de un pastizal natural de Uruguay después de un evento de forestación”.