Las discusiones sobre impuestos y presión fiscal son pasado, presente y futuro en los análisis económicos, y de hecho suele decirse que cualquier debate de economía, en mayor o menor medida, corre por los carriles de la tributación. Es que se trata de una cuestión que mezcla diversos aspectos de la vida en sociedad: cuánto debo aportar de mis ingresos para el conjunto y de qué manera calcular eso de forma proporcional; por qué yo contribuyó con tanto y otros no; cómo implementar los regímenes de exoneraciones; qué destino se la da a mi dinero... quejas de un lado y quejas del otro. Lo que resulta casi seguro es que el tono del debate subirá y no hay ninguna garantía de llegar a un consenso, ya que los debates impositivos tienen eso: son tan intensos como inconclusos, porque siempre vuelven.
Como forma de incorporar algo de evidencia local al tema, sirve observar el “Boletín estadístico” del año 2020 que divulgó días atrás la Dirección General Impositiva (DGI), que contiene distintos indicadores tributarios que permiten ver la incidencia de los impuestos y de la presión fiscal en general, además de comparar los valores con años previos. Hay un agregado que suma interés: se trata de un año de pandemia, en el que la actividad se desplomó y el gobierno efectuó distintas líneas de ayuda en busca de aliviar la carga tributaria.
Pese a esas particularidades del año pasado, la recaudación bruta de la DGI en valores del PIB mantuvo su tendencia ascendente y alcanzó 19,6 puntos. Esto quiere decir que el total que ingresa a las arcas del Estado –sin contar la devolución de impuestos– significa casi una quinta parte del producido de la economía. El reporte oficial marca que “se observa una relativa estabilidad en la relación entre la recaudación bruta y el PIB en el entorno a 19%”, guarismo al que llegó en 2017, año que se incorporó el último cambio tributario relevante con el ajuste de las franjas de aporte del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF).
En 2020 “la evolución de las empresas públicas muestra una caída debido fundamentalmente a una disminución de la recaudación del IRAE [que pagan las empresas sobre utilidades] y en menor medida del IVA interno de dichas empresas”, al tiempo que “la recaudación originada en el sector privado ha sido creciente en casi todos los años observados, en particular en el último”. Esto porque creció a 17 puntos del PIB cuando hacía dos años que estaba estable en 16,5%.
A su vez, del informe de la DGI surge también el dato de recaudación neta sobre porcentaje del PIB, esto es lo efectivamente cobrado por el Estado del total producido. Tras una baja en 2019, esta medición retomó el valor alcanzado en 2018, de 17,4 puntos del PIB, con una caída de 0,2 puntos porcentuales en lo aportado por las empresas públicas y un aumento de 0,5 puntos porcentuales en lo volcado por el sector privado (ver el gráfico 1).
Lo antedicho cuadra en el concepto de presión fiscal, muy reiterado en los debates sobre impuestos y que sirve para las comparaciones internacionales. En ese tipo de medición se suele incorporar también la contribución a la seguridad social –que recauda el Banco de Previsión Social (BPS) y no la DGI, por lo que no ingresa en los datos del “Boletín estadístico”– y, según marcaron los datos a 2019, Uruguay era el quinto país con mayor nivel de impuestos en América Latina y el Caribe. Un informe conjunto entre varios organismos internacionales denominado “Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2020”, publicado en abril y consignado por el diario El País, indicó que Uruguay, con un guarismo de 29%, está 6,1 puntos porcentuales por encima del promedio continental, por debajo de Brasil (33,1%) y arriba de Argentina (28,6%).
Volviendo a los datos de la DGI sobre 2020, se detalla la evolución de la recaudación bruta y el PIB, bajo el supuesto de que ambas variables tendrán un comportamiento similar. Si bien se cumple esa tendencia, resulta interesante ver que, al menos el año pasado, la caída del PIB fue más del doble que la reducción de la recaudación del fisco: -5,9% se retrajo la economía por la pandemia y la baja del monto de impuestos ingresado al Estado fue -2,7% (ver el gráfico 2).
“Se advierte una evolución de la recaudación por encima de la del PIB en casi todos los años, con excepción de 2019”, indica el reporte oficial, que también esboza algunas explicaciones sobre la diferencia entre PIB e ingresos brutos en el año de la pandemia. Menciona el “desfasaje temporal entre la generación de la producción y la obtención de la recaudación tributaria”, que resulta diferente según cada impuesto y su forma de cálculo, así como también la aparición de “nuevas disposiciones tributarias, o el mayor o menor uso de excepciones preexistentes”.
Es que, según el informe de la DGI, en 2020 “se introdujeron algunos cambios en el sistema tributario, que alteraron excepciones, favoreciendo la recaudación”, como “la reducción de cuatro a dos puntos de IVA [de descuento] por las operaciones realizadas con medios de pago electrónico”, decisión que tomó el gobierno en marzo, a los pocos días de asumir. Incluso se plantea que en la hipótesis de “no haberse producido cambios en el sistema tributario”, la caída de la recaudación habría sido de 3% en lugar de 2,7%.
IVA e Imesi, ¿atados al consumo?
A las arcas del Estado ingresaron en total por concepto de impuestos más de 441.000 millones de pesos, equivalentes a unos 10.500 millones de dólares. Tomando las tres grandes categorías impositivas que desagrega el reporte de la DGI, más de la mitad (55%) correspondió a los impuestos sobre el consumo, que significaron más de 243.000 millones de pesos; luego aparecen los impuestos sobre la renta, con 166.000 millones de pesos y 37,6% del total; y en último término están los impuestos sobre la propiedad, que embolsaron 28.000 millones de pesos y representan 6,4% del total. Esos valores sobre el peso de cada tipo de impuestos permanecen estables en comparación con el año anterior.
La tasa de 22% del impuesto al valor agregado (IVA) que se aplica sobre todo tipo de compras es el tributo preponderante para el fisco: 45,9% del total de la recaudación. El restante peso porcentual de los tributos al consumo dentro del elenco general refiere al impuesto interno específico (Imesi) –que pagan bajo distintas tasas el combustible, los cigarrillos y el tabaco, las bebidas alcohólicas y los automóviles–, que significa 9,3% del total que llega a la DGI.
En porcentaje del PIB, el monto pagado por el IVA llegó a 9% y creció 0,3 puntos porcentuales respecto del año previo. La variación en términos constantes del impuesto fue -1,9%, es decir que tuvo mejor evolución que el total de la tributación y que el PIB. A su vez, los pagos por IVA de las empresas públicas se redujeron -11,8% y los del sector privado, -0,8%.
El informe de la DGI analiza los cambios respecto de este impuesto que se introdujeron en 2020, y llega siempre a la conclusión de que la variación redundó en mayores ingresos para el Estado. Según un decreto del 23 de marzo de 2020, “el porcentaje de devolución se redujo de 4 a 2 puntos” para los pagos vía medios electrónicos, lo que trajo “una ganancia de recaudación asociada a este beneficio al comparar con el año 2019”, si bien se menciona que “el impacto de la reducción del beneficio se vio atenuado por un mayor uso de los medios de pago electrónico”.
Además, ocurrió que se quitó el descuento total sobre el IVA para no residentes en servicios gastronómicos y otros con fines turísticos en abril de 2020, y entre mayo y noviembre se bajó de cinco o nueve puntos el beneficio en estos rubros para residentes. Pasando raya a estos cambios, según la DGI, por “la situación sanitaria” y el menor gasto asociado a rubros turísticos, “este beneficio tuvo un efecto en la recaudación de 2019 mayor que en 2020, ocasionando una menor pérdida de recaudación en el último año”.
Por el lado del Imesi, su peso en función del PIB se mantuvo incambiado en cuatro de los últimos cinco años: 1,8% del PIB. Debido a la retracción del consumo, resultaba esperable una reducción de lo recaudado por cada ítem gravado con Imesi: el combustible, que significa más de la mitad del total del ingreso por el impuesto, bajó 5,9% los pagos, lo que va en línea con la reducción de 4,2% de los volúmenes físicos vendidos de naftas; la comercialización de tabaco y cigarrillos cayó 5% y la recaudación asociada, -6%; en el caso de las bebidas alcohólicas, descendieron en términos del impuesto -6,2%, junto con una caída anual de los volúmenes físicos de -1,6%.
Sin embargo, también hubo evoluciones positivas de rubros gravados por el Imesi, como la venta de vehículos automotores, que mejoró su recaudación 3,9%, ya que, si bien cayeron 12% los negocios, esto se compensa porque hubo “un incremento considerable en los precios”, de 18,4%. La misma evolución tuvieron otros ítems menores, como grasas y lubricantes, cuya recaudación se elevó 2,7%; y perfumería y cosméticos, con un crecimiento de 1,9%. En conjunto, el Imesi cayó 4,2% en su recaudación respecto del año previo.
IRPF: capital en suba y salario en baja
37,6% del total de la recaudación del fisco provino de impuestos a la renta, con el IRPF que pagan los ingresos salariales desde 34.090 mensuales en franjas progresivas y los ingresos por rentas de capital a una tasa fija de 12%, y el IASS que abonan las jubilaciones mayores a 38.960 en franjas progresivas, como los principales exponentes, con 21,7%. Luego aparece el impuesto a la renta de los no residentes (IRNR), con 1,5%, y el impuesto a la enajenación de bienes agropecuarios, con 0,5%.
En porcentaje del PIB, los impuestos a la renta se ubicaron en 7,3 puntos, levemente por encima del registro anterior (7,2% del PIB) y estable en los últimos cuatro años, aunque con un salto considerable en comparación con el registro de 6,1% del PIB de 2016. En términos reales y frente al año anterior, en total los impuestos a la renta cayeron 2,8%, con una baja de 3,5% del IRAE y el IRPF, al tiempo que aumentó 4,9% el IASS.
En el caso del IRAE que abonan las empresas sobre utilidades, no mostró cambios en su peso en términos del PIB (2,7%), pero sí hacia la interna, ya que las empresas públicas pasaron de aportar 0,5% del PIB a 0,4 puntos, y las compañías del sector privado crecieron de 2,2% a 2,5% del PIB el año pasado. Esto implicó una caída en precios constantes de 9,9% frente al año anterior de las empresas públicas y de -2,2% en el caso de los privados, con un saldo de -3,5% para la evolución del IRAE en el año.
El informe de la DGI aclara que producto de la pandemia, en 2020 hubo “diversas prórrogas en los pagos, que alteraron el flujo normal de la recaudación”. También se mencionan aumentos en los beneficios asociados a la normativa de promoción de inversiones y el régimen de promoción de viviendas de interés social, que otorgan exenciones tributarias para proyectos de determinadas características.
Los impuestos sobre salarios y rentas en su conjunto mostraron una caída real de 3,5% en el año, pero a la interna tuvieron comportamientos disímiles: aumentó 5% la categoría I del IRPF, es decir, la tributación sobre las rentas de capital, y bajó 4,8% la aplicada sobre las rentas del trabajo o salario (categoría II).
El reporte menciona que “la participación del impuesto en la recaudación total de la DGI muestra un crecimiento desde sus inicios hasta el último año, alcanzando un 18,5%” en 2020. Esto tiene una explicación: “El motor de este incremento viene dado mayormente por las rentas de trabajo. El hecho de que las Bases de Prestaciones y Contribuciones (BPC) [sobre la que se calculan las franjas de aportes] se incrementen por variaciones observadas en el IPC, indicador que muestra una dinámica de crecimiento por debajo del Índice Medio de Salarios [el gobierno decide el porcentaje de ajuste cada año], determina un crecimiento más que proporcional en la recaudación de este impuesto debido a su estructura de tasas progresivas”. En enero de este año el gobierno modificó el criterio aplicado en el pasado y optó por ajustar las BPC en función de los salarios.
La DGI destacó en su informe que “se observa una tendencia creciente” en el último quinquenio “en la recaudación correspondiente a la categoría II (rentas de trabajo), situándose en el último año en 3,1% del PIB”, mientras que se mantuvo estable la categoría I de rentas de capital respecto de 2019 y se situó en 0,5%.
Al centrarse en estos últimos, se visualiza “un crecimiento de la participación de las rentas de capital inmobiliario, en desmedro de las subcategorías incrementos patrimoniales y en menor medida, rentas de capital mobiliario [intereses por depósitos, bonos o acciones]”. En la categoría de ingresos salariales, dividida entre los asalariados dependientes y los independientes, se mantuvo la relación en términos del PIB –los primeros pesan 2,9 puntos del PIB y los segundos, 0,3 puntos–, aunque en el quinquenio “se advierte un crecimiento de la participación de las rentas de trabajo dependiente” (ver gráfico 3).
En tanto, en el caso del IASS, su peso en el total de la recaudación fue de 3,2% en el año, incluyendo el adicional establecido con motivo de la emergencia sanitaria por dos meses, y tuvo un aumento interanual de 4,9% –sería 1,1% excluyendo el adicional–, mientras que el IRNR tuvo una participación de 1,5% en el monto total y una caída en términos reales de 1,7%.