El Uruguay en perspectiva: cinco desafíos a futuro

Uruguay enfrenta un conjunto de desafíos relevantes para retomar la senda del crecimiento económico sostenible con mejoras generalizadas en el bienestar de su población. En este marco, desde el Centro de Estudios Etcétera seleccionamos cinco desafíos para ilustrar la situación que enfrenta el país de cara al próximo ciclo electoral. Como toda selección, deja afuera cosas importantes, pero intenta recoger los principales elementos que entendemos necesarios para el análisis. Estos son: navegar en un mundo cada vez más incierto, volver a crecer a tasas más elevadas, mejorar la distribución del ingreso, atender especialmente la pobreza estructural por edades y localización, y corregir algunos desequilibrios crecientes.

1. Navegar un mundo cada vez más incierto

El desempeño económico depende en parte de las capacidades institucionales con las que cuenta el país para aprovechar las oportunidades y mitigar los riesgos que provienen del contexto regional e internacional. Por lo tanto, en el contexto de una economía pequeña y abierta, resulta fundamental conocer dónde estamos parados con relación a la situación global y al escenario regional.¹²

En este sentido, el mundo se encuentra atravesando una etapa de incertidumbre creciente. La economía global todavía arrastra algunas de las heridas generadas durante la crisis financiera de 2008, la pandemia y las guerras con impacto mundial que están ocurriendo en Ucrania y en la Franja de Gaza. A esto se le suma un escenario de confrontación creciente entre Estados Unidos y la principal potencia ascendente, China.

En este marco, 2023 estuvo marcado por la desaceleración del crecimiento a nivel mundial. Concretamente, según el Fondo Monetario Internacional, se espera que el PIB mundial crezca 3,0% con respecto al de 2022. Esta cifra se encuentra por debajo del registro de 2022 (3,5%) y es peor también cuando se contrasta con el crecimiento anual promedio correspondiente a la década previa a la irrupción de la covid-19 (3,8%).

La economía china tuvo un año particularmente complejo, con proyecciones de crecimiento que fueron sistemáticamente ajustadas a la baja, a lo que se suma un proceso de deflación en curso y una profundización de la crisis que afecta desde hace algunos años al mercado inmobiliario.

Para Estados Unidos y la Unión Europea, 2023 se caracterizó por la aplicación de políticas monetarias de signo contractivo con el objetivo de reducir la inflación, que en el año móvil cerrado a noviembre se ubicó en torno a 3,1% y 2,4%, respectivamente. Consolidar esta baja es imprescindible para que el foco de la política económica se redireccione hacia la reactivación económica, habilitando mayores márgenes para relajar las restricciones monetarias.

Por otro lado, durante este año se registraron marcadas fluctuaciones en los precios de los commodities. Luego de haber aumentado significativamente en 2022, los precios de las materias primas experimentaron una contracción en 2023, aunque aún se ubican en niveles superiores a los observados antes de la pandemia. Con relación al precio del petróleo, existe incertidumbre por la posible regionalización del conflicto en la Franja de Gaza, que podría impactar sobre los precios de otros productos a partir de un aumento de los costos del transporte.

En lo que refiere a la órbita regional, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) proyecta un crecimiento económico regional del entorno de 2,3% para 2023, que se repetiría en 2024. En particular, los principales socios de Uruguay muestran comportamientos dispares.

La economía brasileña, principal destino de exportaciones regionales, habría crecido este año por encima de lo esperado. Se prevé que el país norteño cierre el año con un crecimiento de 3,1%, destacándose en el marco del magro desempeño regional.

En una situación opuesta se encuentra la economía argentina, para la que se proyecta una caída del PIB de al menos 2,5%. Tras los resultados de las últimas elecciones, Argentina se encuentra iniciando la aplicación de un plan de ajuste de shock y discutiendo un paquete desregulatorio enviado al Congreso mediante un decreto de necesidad y urgencia. Todo esto genera una situación de profunda incertidumbre, en la que resulta difícil dimensionar el impacto que estas medidas tendrán sobre la economía uruguaya. Sin perjuicio de ello, es esperable que continúe el reciente proceso de adecuación de precios relativos con el vecino país, a partir de la estabilización del tipo de cambio no oficial y la aceleración de la inflación –que se espera que ascienda a 30% mensual en diciembre–.

2. Volver a crecer a tasas más elevadas

La economía uruguaya se acerca a completar una década de magro crecimiento económico. Las perspectivas de crecimiento relevadas por el Banco Central del Uruguay (BCU) para este año y el próximo se han ajustado sistemáticamente a la baja y actualmente se encuentran en 0,4% y 3,1%, respectivamente. El promedio de crecimiento esperado por los analistas privados para el bienio se encuentra en 1,7%, por debajo del PIB potencial estimado por el Comité de Expertos previsto en el marco de la Nueva Institucionalidad Fiscal (2,8%). Este magro desempeño se plasma en un virtual estancamiento de la economía durante este año y en un leve rebote hacia 2024, una vez diluidos los efectos asociados a la sequía.

En ese sentido, la recuperación económica uruguaya, luego de la pandemia, se encuentra entre las más moderadas de la región y es similar a la de Argentina, una economía que está atravesando severos problemas macroeconómicos. En efecto, se encuentra sensiblemente por debajo del desempeño de Brasil, Chile, Paraguay y Colombia.

En términos prospectivos, Uruguay tiene por delante un gran desafío para potenciar los factores que determinan su crecimiento económico, como son la acumulación de capital y trabajo, y las mejoras en la productividad. Las actuales tasas de crecimiento son insuficientes para converger a los niveles de PIB per cápita de los países desarrollados, y para dar respuesta a las demandas sociales asociadas al Estado de bienestar.

3. Mejorar la distribución del ingreso

En 2020 se produjo un crecimiento de 2,8 puntos porcentuales (p.p.) de la pobreza, a partir de los efectos de la pandemia y una respuesta de las políticas aplicadas que mitigó parcialmente la emergencia social. Por su parte, la distribución del ingreso –medida mediante el índice de Gini–, que venía de un estancamiento desde 2012, empeoró con la crisis y se deterioró desde entonces. Por su parte, la diferencia entre el ingreso que percibe el 10% de mayores ingresos y el 10% de menores ingresos aumentó desde 2019 (ver cuadro).

Este aumento de la desigualdad de ingresos puede estar influenciado por una recuperación dispar de los ingresos asociados al trabajo. Al respecto, si bien el salario real promedio actualmente se encuentra en niveles levemente superiores a los de prepandemia (0,6 p.p. por encima del promedio de 2019), y la tasa de empleo también mostró un proceso de recuperación hasta ubicarse en niveles similares a 2016, la composición de este proceso ha sido heterogénea, dando como resultado una mayor desigualdad.

4. Atender especialmente la pobreza estructural

Uruguay enfrenta importantes desafíos en la pobreza estructural de largo aliento. La infantilización de la pobreza en el país no es un dato nuevo, pero sí preocupante. A partir de las estadísticas que publica la Cepal, es posible concluir que Uruguay es el país con mayor infantilización de la pobreza de la región, definida como la incidencia de la pobreza en los menores de hasta 14 años con relación a la población total y a las personas mayores.

En 2022, entre las 353.000 personas que viven en hogares en situación de pobreza, hay 129.000 niñas, niños y adolescentes. Los menores de seis años son quienes se encuentran más expuestos a la pobreza, afectando a casi uno de cada cinco (19%). En el otro extremo, solamente el 2% de las personas de 65 años se encuentran en esta situación.

Este desafío también se expresa a nivel territorial en diferencias importantes, tanto regionales como entre los centros y periferias urbanas. Por ejemplo, Artigas, Rivera, Cerro Largo y Treinta y Tres, que comparten frontera con Brasil, tienen tasas de pobreza superiores al 8,0%. Montevideo es el departamento con mayor incidencia de la pobreza, que afecta a un 8,8% de los hogares. Dentro del departamento, este fenómeno se encuentra concentrado mayormente en los municipios correspondientes a las periferias urbanas.

Este patrón se ve reforzado si se tienen en cuenta los datos de inseguridad alimentaria, también relevados por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Estos datos muestran que, en la región de Artigas, Tacuarembó, Rivera, Cerro Largo y Treinta y Tres, un 17,0% de los hogares sufría inseguridad alimentaria, mientras que, considerando a Montevideo y Canelones, el fenómeno afectaba a un 15,7% de los hogares y también se registraba una mayor concentración en los municipios más alejados de las zonas céntricas y costeras.

Estos problemas estructurales, que se evidencian en la infantilización y en la territorialización de la pobreza, tienen su correlato en signos de fragmentación social que impactan en resultados educativos, de acceso a infraestructuras, de convivencia, entre otros. Si bien esto no es novedoso, el deterioro reciente evidencia cada vez más la necesidad de financiar políticas específicas y potentes que puedan apalancar cambios estructurales que atiendan esta problemática de fondo.

5. Corregir desequilibrios crecientes

El encarecimiento relativo de Uruguay ha sido uno de los tópicos económicos más debatidos. El tipo de cambio real efectivo del país alcanza un desvío históricamente alto frente a nuestros socios regionales y extrarregionales.³ Por otra parte, si se toman las últimas estimaciones del BCU, la brecha con el tipo cambio real de fundamentos se encuentra en el máximo histórico, calculado en el entorno del 13%.⁴ La vinculación entre la política monetaria implementada para reducir la inflación y su efecto en el tipo de cambio ha sido protagonista de este debate.⁵

En cuanto a la política fiscal, el nuevo marco institucional no pudo impedir un ciclo fiscal-electoral expansivo, tal como advierten Papa y Borchardt.⁶ De esta forma, a contrapelo de la política monetaria, la política fiscal tuvo un sesgo expansivo, con un deterioro importante desde el mínimo déficit observado en el año móvil cerrado a setiembre de 2022.

El encarecimiento relativo de la economía y el deterioro fiscal observado de cara al año electoral, en un marco de mayores presiones sociales para recomponer las condiciones de vida que se deterioraron durante estos años, constituyen elementos clave del panorama futuro.