El debate sobre impuestos suele ser una discusión incómoda en Uruguay. El tema volvió a instalarse en la agenda pública tras un informe de la Unidad Temática de Economía (Uteco) del Frente Amplio (FA), en un contexto marcado por bajo crecimiento, tensiones fiscales y persistencia de la desigualdad. El documento, que tiene por objetivo delinear una hoja de ruta para mejorar la recaudación con criterios de equidad, marca posibles cambios a varios gravámenes.
Consultado por esta iniciativa, el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, remarcó que la “agenda del gobierno” en materia de “alteraciones tributarias” ya “está cumplida”, en línea con lo que señaló días después el presidente Yamandú Orsi.
Desde la fuerza política, el doctor en Historia Económica Luis Bértola, integrante de la Uteco, señaló que el enfoque debe ser “equilibrado” y contemplar simultáneamente los desafíos de mayor recaudación, mejora redistributiva y crecimiento económico. “Tenemos que tener equilibrio entre la meta de mayor recaudación, de mejora redistributiva y también de mayor crecimiento. No es una ecuación sencilla”, sostuvo el especialista.
En la misma línea, el doctor en Economía Mauricio de Rosa afirmó que la discusión “ya está instalada” en la sociedad uruguaya y la consideró “oportuna”. “Uruguay merece una discusión sana, seria, con fundamentos, con evidencias sobre estas cuestiones que son muy relevantes para la vida de un país”, planteó.
En contraste, el magíster en Derecho Tributario Fabián Birnbaum advirtió sobre los riesgos de avanzar en cambios tributarios en este contexto, en particular por su posible impacto en la inversión y el crecimiento. Desde esa mirada, si bien reconoce la relevancia del debate, sostuvo que el foco debería estar puesto en dinamizar la actividad económica y mejorar la eficiencia del gasto antes que en aumentar la carga impositiva.
Un debate “pertinente”
Bértola remarcó que esta discusión es necesaria, aunque compleja, y debe enmarcarse en una mirada más amplia sobre el desarrollo, el gasto público y la desigualdad. Si bien reconoció que “nunca es momento adecuado para discutir temas tributarios, ya que se pone el grito en el cielo”, el debate es “pertinente” si se toma en cuenta que la historia del país en los últimos años ha sucedido con un crecimiento de la participación del Estado. “Lo que hay que hacer no es solo discutir impuestos, sino debatir qué hacemos con el gasto público, hacia qué orientamos los recursos que recaudamos. Ahora hay una razón por la cual desde distintos sectores se insiste en el tema, ya que es claro que Uruguay no ha podido reducir la desigualdad de manera permanente”.
El experto indicó que se logró reducir de “manera significativa” la desigualdad en el marco del ciclo de bonanza que se dio entre 2005 y 2015. Desde entonces la reducción de la desigualdad se frenó y ocurrieron “ciertos procesos de concentración de la riqueza”. En ese marco, “está bien que se discuta el tema si queremos un modelo de desarrollo de país integrador, solidario, humanitario; precisamos más recursos”, agregó.
Para De Rosa, la relevancia del tema radica en que el país enfrenta “tres desafíos grandes en lo inmediato”: “el del crecimiento económico, el fiscal y el de la desigualdad, que incluye a la pobreza”. “El tema tributario tiene que ver con los tres”, explicó. “Para el fiscal es evidente e inmediato [...] lo distributivo es absolutamente clave, porque los impuestos son una de las herramientas privilegiadas para la distribución de patrimonio e ingresos. Y también el crecimiento, porque los impuestos tienen una incidencia sobre el crecimiento económico”, indicó. En su visión, “el punto es cuáles son los objetivos finales de la política pública. El crecimiento económico puede ser un medio para alcanzar otros resultados. No obstante, no necesariamente debe ser un fin en sí mismo”.
Si la prioridad de la política pública radica en reducir la pobreza, lo “más fácil” es apostar a un crecimiento con caída de la desigualdad, ya que es el “mejor escenario de todos”; pero cuando el desempeño económico es bajo se debe pensar en modificaciones tributarias que tengan “bajo impacto económico”, indicó. En ese marco, el desafío está en encontrar un equilibrio: “Uno tiene que asegurarse de que los cambios tributarios tengan efectos muy modestos en el crecimiento económico o incluso que puedan ser positivos”.
Otra visión
Birnbaum advirtió que la reiteración de discusiones tributarias puede afectar uno de los principales activos del país: la previsibilidad. “Entiendo que el timing es malo para cualquier discusión impositiva”, sostuvo, al señalar que recientemente hubo modificaciones en la ley de presupuesto. En ese sentido, cuestionó la recurrencia de estos debates: “No me parece adecuado que todos los años exista discusión, propuestas, cambios [...] porque uno de los aspectos que hacen a Uruguay interesante para los inversores es esa previsibilidad, ese respeto normativo y esa mirada a largo plazo”.
En su opinión, la estabilidad regulatoria es clave para sostener el interés de inversores y el flujo de inversiones que generan empleo, por lo que la discusión “permanente” sobre cambios tributarios “atenta muchísimo” contra ese objetivo.
“Cambios tributarios siempre van a existir, porque hay modificaciones en la economía, en las necesidades, y eso es natural, pero no es sano que un país como el nuestro tenga discusiones casi en forma anual. Tienen que existir los consensos a nivel del gobierno y de los distintos agentes para trazar una línea, un recorrido, y respetar ese marco”.
Equilibrios
Desde el FA se entiende que el reto es construir un equilibrio entre varios objetivos: “Debemos tener equilibrio entre la meta de mayor recaudación, de mejora redistributiva y también de mayor crecimiento. No es una ecuación sencilla, pero esa meta está planteada a lo largo de todo el documento”, dijo Bértola. Por eso el texto “plantea posibles cursos de acción en distintos tipos de impuestos, pero que podrían ser combinados o seleccionados de manera diversa según lo que se entiende conveniente”. “El documento dice una y otra vez que, ante cada medida, hay que hacer análisis concretos de los posibles impactos”, señaló.
Bértola subrayó que los efectos de la política tributaria no son lineales. “Algunos impuestos podrían tener eventualmente un impacto negativo en la inversión. Tampoco es un tema obvio y hay muchas literaturas al respecto”, indicó, al tiempo que destacó que el uso de la recaudación también incide en los resultados económicos. “Hay muchas literaturas, muchos contextos históricos; lo que el documento dice es: ‘Ante cada medida tenemos que ser muy cautelosos; podemos tener efectos de recaudación, podemos tener efectos de distribución, tenemos que ver cuáles son los efectos en la dinámica económica’. Eso también depende de las características del gasto y de cómo invertimos ese dinero”.
Asimismo, recordó que el gobierno, en su primer año, adoptó algunas medidas que implican un aumento de la recaudación, como es el impuesto mínimo global o el que se destina a las compras en el exterior. No obstante, remarcó que como la dinámica económica es menor a la esperada, la recaudación también será más baja que la proyectada.
Debate fiscal
Mientras tanto, Birnbaum indicó que siempre existe la posibilidad de mejorar el déficit aumentando los ingresos de las arcas públicas a través de impuestos o reducción del gasto. El especialista subrayó que el debate fiscal no puede limitarse a los ingresos. “Las dos variables deben ser atendidas en forma simultánea”, afirmó. En particular, puso el foco en la eficiencia: “No es solamente ver la cantidad de gastos, sino la calidad de estos”. El especialista sostuvo además que la discusión se da en un contexto de “cambio de paradigmas muy fuerte”, en el que se presentan “nuevos modelos económicos” ante la irrupción de las nuevas tecnologías.
En ese sentido, mencionó señales de alerta, como empresas que han reducido operaciones por costos o por la sustitución de tareas mediante inteligencia artificial (IA). Frente a este escenario, planteó la necesidad de “reenfocar nuestro esquema país” y repensar la oferta de servicios y el modelo económico.
Desde esta perspectiva, el debate tributario debería inscribirse en una discusión más amplia. “En lugar de discutir más o menos impuestos, deberíamos discutir los modelos tributarios y económicos que vamos a utilizar” frente a la IA, que va a cambiar los modelos de negocio, sostuvo.
Qué impuestos revisar
De Rosa mencionó varias herramientas que, según la evidencia empírica, tienen efectos “muy moderados” sobre el crecimiento, entre los que se encuentra el impuesto al patrimonio de las personas físicas. “Esto fue parte de la discusión del año pasado sobre el impuesto al 1%, pero hay otros, como los impuestos sobre los dividendos, sobre la distribución de utilidades de los accionistas, [...] impuestos a las herencias, que también tienen efectos muy moderados”, agregó.
También se refirió al impuesto a la renta de las actividades económicas (IRAE) y planteó la necesidad de mayor precisión: “Hay que ser mucho más quirúrgico para asegurarse de usar los instrumentos de promoción de inversiones adecuadamente para fomentar el crecimiento económico en aquellas áreas que sean estratégicas y que tengan mucho dinamismo”. En ese sentido, sostuvo que es posible “incrementar las tasas efectivas que pagan algunas empresas [...] sin modificar las alícuotas, simplemente alterando las deducciones que se otorgan a algunas firmas”.
“Equilibrios políticos complejos”
Consultado sobre cuál es el margen que tiene el país para impulsar impuestos, Bértola remarcó que es una “cuestión política” y dijo que es necesario que el país adopte una “perspectiva de más largo aliento”.
“Hemos desarrollado durante las últimas décadas una gran cantidad de incentivos y exenciones fiscales a favor de las empresas y del capital. [...] La renuncia fiscal que hace el gobierno es muy grande, alcanza casi dos puntos del PIB en el plano de las inversiones”, indicó, recordando que un informe del Fondo Monetario Internacional señaló que la renuncia fiscal que hace Uruguay era “innecesaria”, ya que no tenía un “impacto productivo importante”.
De todos modos, el especialista evitó pronunciarse sobre medidas concretas en el corto plazo y señaló que el documento busca mostrar una perspectiva “estratégica” en cuanto al modelo de desarrollo.
“Lo que dice el documento es que hay varias herramientas que pueden permitir una mayor recaudación. No hablamos de si hay que hacerlo en este momento, el año que viene o en el próximo período de gobierno. Lo que decimos es que hay herramientas que están muy perforadas; el IRAE recauda muy poco, no tenemos como compensación prácticamente nada del impuesto al patrimonio, no hay impuesto a las herencias y el IVA, que es el principal elemento de recaudación, es un instrumento regresivo”, enumeró.
Bértola argumentó que el IVA es un impuesto regresivo debido a que los sectores de menores ingresos pagan una proporción mayor de este. “Tenemos un conjunto de situaciones que son de inequidad y que reducen la capacidad del Estado de recaudar para hacer políticas contra la desigualdad”.
“¿Qué hay que hacer? ¿Cuándo? ¿Cómo? Esos son equilibrios complejos políticos que tendrán que decidir el FA y el gobierno”, remarcó.
Finalmente, Bértola planteó que el debate tributario debe evitar extremos: “No se puede hacer un tabú con el tema tributario. Tampoco nos podemos pasar todo el tiempo discutiendo este asunto”. A su juicio, lo central es definir una estrategia de desarrollo: “Lo que más importa es qué hacemos con los recursos y cuáles son las políticas que queremos desarrollar para poder potenciar el desarrollo económico del país”.
Mientras tanto, De Rosa se refirió a la negativa del gobierno a modificar impuestos y señaló que el Ejecutivo ya tomó algunas medidas con “sesgo distributivo”: “El gobierno instrumentó cambios tributarios [...] que recaen en mayor medida sobre agentes con más capacidad de pago”. Sin embargo, consideró que “hay margen y que el país necesita hacer mucho más” frente al desafío fiscal y la desigualdad.
Por último, destacó que el debate está ganando respaldo: “Más allá de las posturas del Poder Ejecutivo [...] se está conformando [...] un arco muy amplio de actores sociales, políticos y académicos nacionales e internacionales que están diciendo que tal vez sea el momento de pensar en implementar algunas modificaciones tributarias considerables”.