Las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) aparecieron en Uruguay en el año 1996, durante la segunda presidencia de Julio María Sanguinetti. Su rol como empresas administradoras de los aportes de los trabajadores afiliados tenía como objetivo que se lograra el mayor ahorro posible para complementar la jubilación. Este sistema, con carácter individual, funcionaría de forma paralela al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional, dando lugar a lo que se conocería como el régimen previsional “mixto”.

De esta manera, la Ley 16.713 definió que este nuevo sistema comprendía a los trabajadores nacidos después del 1° de abril de 1956, o también, a quienes se registraron como aportantes por primera vez después de esa fecha. También fue definido que los aportes jubilatorios serían del 15% del sueldo nominal. Además, se crearon tres niveles de aportantes según los ingresos, los que, desde aquel entonces, son actualizados anualmente.

La primera franja va actualmente hasta 85.607 pesos de sueldo nominal. Según el artículo 8 de la mencionada ley, los comprendidos dentro de esta aportarán al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional, pero también podrían “optar” por ser incluidos en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio, contribuyendo a este con el 50% de sus asignaciones computables.

La segunda franja comprende a las personas que tienen actualmente un sueldo nominal de entre 85.607 pesos y 128.410 pesos, respectivamente. Estos, en su caso, deberán aportar al régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio únicamente por el 50% de sus asignaciones computables comprendidas en el tramo de hasta 85.607.

Por último, la tercera franja se encuentra actualmente entre los 128.410 pesos y los 256.821. Los trabajadores, en este caso, dividirán sus aportes en 15% de la primera franja –hasta 85.607 pesos– al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional, y el 15% del resto del sueldo hasta 256.821 a las AFAP. Debe tenerse en cuenta que si un trabajador tiene un sueldo nominal superior a los 256.821, por el resto del sueldo no serán realizados descuentos jubilatorios.

Este sistema, a su vez, atravesó una nueva reforma el pasado año. Concretamente, la Ley 20.130 consolidó un nuevo esquema en el que las personas que hayan ingresado al mercado laboral por primera vez a partir del 1º de diciembre de 2023 van a destinar, hasta el salario nominal de 128.410 pesos, el 10% al BPS –régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional– o la caja que les corresponda, y por otra parte, el 5% a una AFAP. Si el trabajador gana más de esto, pero menos de 256.821 pesos, va a aportar de la misma forma hasta los 128.410, y lo hará exclusivamente a la AFAP, en el orden del 15% del resto de los ingresos.

Los últimos datos sobre el mercado de las AFAP

Según datos del Banco Central del Uruguay (BCU), la cantidad de afiliados al régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio “registró un aumento” en el segundo trimestre de 2024 en el orden de 26.232 personas (1,6%). Esto completó un total de afiliados a finales de junio de 1.632.405 personas. La participación en el mercado durante este período fue de 38,6% para República AFAP, 23,0% para AFAP Sura, 22,7% para Unión Capital AFAP y de 15,7% para Integración AFAP .

El BCU también detalló que el promedio simple de la comisión sobre el aporte efectivo –comisión de administración y prima de seguro– en lo que respecta al año finalizado a junio de 2024 “se ubicó en 19,00% sobre aporte”, mientras que considerando “el promedio ponderado, la comisión total ascendió a 17,96% sobre aporte en el caso del Subfondo de Crecimiento, 18,39% sobre aporte en el caso del Subfondo de Acumulación y a 18,22% sobre aporte en el caso del Subfondo de Retiro”. Asimismo, se detalló que “República AFAP es quien posee la menor deducción por comisión total, la que representa un 16,33% del aporte, ubicándose en el extremo opuesto Afap Sura que aplica un 19,78% por el mismo concepto”.

Por último, se indicó que a junio de 2024 los fondos administrados son de 933.012 millones de pesos, alrededor de 23.000 millones de dólares. De este total de fondos administrados, República AFAP concentra el 54,9% –512.300 millones de pesos, alrededor de 13.000 millones de dólares–, mientras que AFAP Sura tiene el 18,2%, Unión Capital AFAP 16,9%, e Integración AFAP 10,0%.

Según datos presentados por el Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) en abril de 2024, hasta diciembre de 2023 el promedio de las jubilaciones –comunes y por incapacidad total– del pilar de capitalización individual fue de 8.826 pesos, lo que significó un incremento nominal de 7,2% respecto a igual mes del año 2022. Asimismo, la media de las pensiones por fallecimiento –de activos y de jubilados– fue de $ 8.056, representando 8,9% más al de un año atrás. Por último, el promedio de los subsidios transitorios fue de $ 9.484, lo que representó un aumento nominal de 8,5% en comparación interanual.

Balance del impacto de las AFAP

“Las AFAP en Uruguay, como el mismo tipo de empresa en el resto del mundo, han fracasado estrepitosamente”, dijo a la diaria el director del Instituto de Estudios Sindicales Universindo Rodríguez (Inesur), Antonio Elías. El economista recordó que en 1996 se decía que estas empresas de capitalización le iban a permitir a la gente “tener dos jubilaciones”, algo que a su entender no se cumplió, porque el promedio de los ingresos que los jubilados obtienen por su aporte al pilar de ahorro individual –8.826 pesos en diciembre– es muy inferior al promedio de las jubilaciones pagadas por el BPS –34.996 pesos en julio–.

Más allá del incumplimiento con ese fin, Elías apuntó a que este sistema “tiene unos costos altísimos” en la “transición” de recursos del BPS a las aseguradoras. “Pagan muy poco, tienen un costo de transición elevadísimo, y el resultado general para la economía es muy malo porque lo que reciben lo colocan en el título de deuda pública, pero después les tenemos que pagar intereses”, resumió el especialista.

En lo que respecta a los costos de transición de un sistema a otro, Elías apuntó a que implicó cubrir la brecha entre el gasto de BPS y los aportes de trabajadores y empleadores, la que sin AFAP era 2,9% del PIB –10,4% de trabajadores y 7,5% de empleadores, respectivamente–, pero luego de la reforma pasó a ser 4,8% del PIB –12,3% y 7,5%, respectivamente.

“El Estado transfiere 1.400 millones de dólares anuales a las AFAP, que son los aportes de los trabajadores, estos aportes tienen que ser cubiertos, por lo que de alguna forma el déficit se amplía”, destacó Elías sobre las cifras. “Tenés que seguir pagando los aportes, las jubilaciones, y transferir tiene un costo en comisiones y seguros de entre 17% y 20%”, comentó.

Según el director de Inesur, la permanencia de los 1.400 millones de dólares en las arcas de BPS “permitiría pagar los 460 millones de dólares que costaría aumentar las jubilaciones y pensiones al salario mínimo nacional”, como propone el plebiscito de la seguridad social impulsado por el PIT-CNT. “La gente que pase de la AFAP al BPS conserva todos sus aportes y esto va a ser parte del cálculo de su salario básico jubilatorio”, comentó Elías sobre la propuesta.

“Los 24.000 millones de dólares [que tienen acumulados las AFAP] seguirán respaldando todas las jubilaciones y pensiones de los trabajadores que quedan en el sistema de reparto, lo que le da una sostenibilidad financiera muy importante al sistema”, explicó Elías.

“Hubo 30 países que adoptaron el sistema de ahorro obligatorio, de los cuales 18 ya lo dejaron; quedan 12, y entre ellos estamos nosotros”, comentó. “La OIT tiene una posición cuestionadora muy fuerte de este sistema porque no satisface las necesidades sociales”, remarcó.

El economista Gonzalo Zunino, director de Cinve, comentó a la diaria que “en parte” la incorporación de las AFAP cumplió con el cometido de “ayudar a garantizar la sostenibilidad en el sistema”. “Sería el contrafactual qué hubiera pasado si nos hubiéramos quedado con un esquema completo de reparto, pero no hay que ir muy lejos para ver que, en todos los esquemas completos de reparto en Uruguay, tenemos problemas críticos de sostenibilidad”, destacó.

“Más allá de que hoy el sistema a nivel global tiene problemas de sostenibilidad, el sistema mixto ayudó a contener el gasto y a tener subsidios de jubilaciones mejor focalizados”, explicó. “No tiene sentido utilizar recursos públicos para subsidiar jubilaciones altas, entonces creo que el sistema mixto permitió mejorar la focalización de los subsidios, por ende, ayudó a la sostenibilidad”, complementó.

“El resultado comparado al régimen de reparto es relativamente peor en términos del rendimiento, dado que básicamente no implica subsidios, y porque durante gran parte de la existencia del régimen de ahorro individual, quizás las comisiones fueron altas”, reconoció Zunino. “Hasta los cambios regulatorios introducidos en 2018, la organización del sistema no fue buena”, recordó el economista.

En tanto, el economista Ignacio Munyo, director del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (Ceres), recordó a la diaria que, más allá de lo que se pueda decir, el papel de las AFAP tiene que ver con “tener un equipo de personas trabajando de forma profesional en base a criterios establecidos para la multiplicación de fondos”, algo que en los “grandes números ha sido positivo”. “Lo que no se le puede pedir –y esto a veces confunde a la gente– es que una persona que hizo aportes muy pequeños transforme sus fondos en algo gigantesco a la hora del retiro”, destacó.

“Las AFAP son sin duda uno de los principales actores institucionales del sistema uruguayo, si vemos la rentabilidad bruta anual que han tenido, asciende a 15,5% en pesos nominales, y si tenemos en cuenta la inflación del período, estamos 6,5%; si hablamos de la rentabilidad bruta, y si lo medimos en dólares, es 9,4% anual”, comentó a la diaria la economista del Centro de Estudios para el Desarrollo Deborah Eilender.

La última reforma de la seguridad social

“Persisten problemas de organización en el régimen de ahorro individual que ciertas disposiciones agravaron, originándose nuevos problemas, como la eliminación de una bonificación sobre la jubilación del BPS sin prever un cambio en la distribución del aporte entre el BPS y la AFAP”, comentó a la diaria la economista Jimena Pardo, parte del grupo de académicos frenteamplistas en contra del plebiscito impulsado por el PIT-CNT.

“Tampoco garantiza niveles elevados de cobertura en la vejez, dado que quienes no junten al menos 15 años de aportes no accederán a una prestación, salvo que estén en situación de vulnerabilidad”, detalló. Pardo también criticó que “no se revisaron inequidades en el financiamiento del sistema ni cambios en la forma de aportación y acceso a derechos de los unipersonales y monotributistas, que representan el 75% de las empresas afiliadas al BPS”.

Para Elías, “el déficit se va a ampliar más” con la incorporación obligatoria a las AFAP. “Con el sistema de ahorro individual obligatorio, los que se salvan –tienen ventajas– son los que tienen altos ingresos, porque después de los 256.851 no aportan más”, recordó. “La eliminación de las AFAP va a obligar a que todos paguen el 15% y esos también son ingresos del BPS y que le dan sostenibilidad al sistema”, remarcó.

“La reforma tiene algún impacto en términos de sostenibilidad, aunque relativamente reducido, el combo de todos los cambios que introduce impactan un poco a la baja del déficit, sobre todo por el tema del aumento de la edad de retiro, al menos en el bloque principal”, comentó Zunino. “Obviamente la incorporación del sistema mixto a largo plazo va a mejorar mucho la sostenibilidad”, evaluó.

Posibles impactos negativos del plebiscito de la seguridad social

La propuesta a plebiscitarse en octubre establece la prohibición de los sistemas de “ahorro individual con destino jubilatorio”, ya sean estos de carácter obligatorio o voluntario. “Esto abarca tanto al ahorro administrado por las AFAP como también a los fondos de ahorro complementario que están organizados bajo estos esquemas, muchos de ellos surgidos de la negociación colectiva entre trabajadores y empleadores, como por ejemplo las llamadas Cajas de Auxilio”, advirtió Pardo.

“Se desarma el esquema de seguridad social vigente, estructurado en base a múltiples pilares, retornando a un esquema organizado en base a un pilar único de reparto, afectando incluso las prestaciones que ya se están abonando”, detalló. En la misma línea, la economista agregó que el nuevo régimen que se propone llevará a que el BPS “a cambio del dinero que recibe de las cuentas de ahorro individual quedará obligado a pagar pasividades mayores a las que se hubieran pagado por el sistema actual”.

Continuando el razonamiento, Pardo explicó que el BPS “recibirá menos dinero del monto al que quedará obligado con los futuros jubilados, por lo que aumentará aún más su déficit previsional actual”. Además, agregó que como está pensado el nuevo sistema, se “otorgan subsidios crecientes a los trabajadores de ingresos altos”, por lo que la propuesta del PIT-CNT “tiene problemas de equidad”. “Esos US$ 23.000 millones de las cuentas de ahorro se agotarán en menos de 15 años”, agregó.

“El plebiscito tiene consecuencias injustas especialmente con las y los trabajadores más jóvenes y con quienes empiecen a trabajar en el futuro: deberán contribuir a financiar estas prestaciones más altas que el plebiscito promete, pero no se van a poder jubilar en las condiciones prometidas, porque esos beneficios no se van a poder sostener en el futuro”, argumentó, por último, la economista.

Para Munyo, en tanto, “lo más importante que implica el plebiscito es que la eliminación del ahorro individual previsional es el cambio de las reglas de juego y una expropiación”. Eso, a su entender, es “muy costoso para el Uruguay porque está afectando su principal carta de presentación en el mundo, la seguridad jurídica”, remarcó el director de Ceres. “Uruguay necesita de inversiones extranjeras para poder vivir, funcionar y crecer, entonces el daño sería imposible de cuantificar”, destacó.

“Los datos al cierre de 2023 marcan que de los 21.500 millones de dólares de ahorro que tienen las AFAP, una buena parte, alrededor de 5.000 millones de dólares, estuvieron invertidos en la economía real, con una diversidad de sectores y también diversidad de departamentos”, enfatizó por su parte Eilender. “La eliminación de las AFAP tendría efectos disruptivos que es difícil de calcular, podríamos entrar en un efecto dominó que no estamos muy seguros de dónde termina”, comentó. “Habría caídas en la inversión y en el empleo directamente”, adelantó.

La propuesta del programa del FA

“El Frente Amplio se ha comprometido a mantener y potenciar un sistema con múltiples pilares, transformando el funcionamiento actual de quien administra el ahorro individual (AFAP), asignando un rol central al Estado en su organización y supervisión, manteniendo una gestión profesional de las inversiones”, explicó Pardo. “La forma en la que se organiza este régimen debe ser mejorada, propiciando la eliminación de costos que no agregan valor, y manteniendo lo que sí funciona, la administración profesional de los fondos que autofinancian una parte de la prestación de cada trabajador”, agregó.

“Dado que las personas tienen historias laborales cada vez más heterogéneas, para cumplir su rol la seguridad social debe complementar diferentes herramientas (pilares) con lógicas de funcionamiento distintas”, apuntó la economista. “Debido al envejecimiento de la población, el autofinanciamiento de una parte de la jubilación contribuye a garantizar la sustentabilidad y a mejorar la equidad entre generaciones. También libera recursos públicos que pueden orientarse a mejorar subsidios hacia los más vulnerables o a otras prioridades”, detalló.

“Si el plebiscito se aprueba, esto es un hecho: nos jugamos el hecho de que desaparezcan esas AFAP lucrativas”, comentó Elías tras ser consultado por la propuesta del FA. “Si el FA ganara las elecciones, y una mayoría del FA estuviera de acuerdo, tomarían algún tipo de medida con las AFAP. La diferencia entre una situación y la otra es que lo que estamos proponiendo [plebiscito de la seguridad social] es un hecho si lo votamos”, aseguró.

“Es muy ventajoso tener un esquema multipilar. Manteniendo el pilar de ahorro individual, se pueden explorar distintas formas de organización”, comentó por su parte Zunino sobre la propuesta del FA. “Habría que estudiar un poco más a fondo en qué consiste la propuesta concreta, cómo se organizaría el pilar de ahorro, y en ese sentido, podríamos ver si implica una ganancia de eficiencia o no”, subrayó. “Obviamente la eliminación del lucro parece algo bueno, pero a veces un sistema no lucrativo puede terminar siendo más ineficiente que el sistema que tiene algún nivel de lucro”, concluyó.

Aclaración: una primera versión de esta nota señalaba que los fondos de las AFAP eran de 933.012 millones de pesos, es decir 23 millones de dólares, pero el dato correcto es que son 23.000 millones de dólares, por lo que fue corregido. Disculpas a los lectores.