La Oficina del Comisionado Parlamentario Penitenciario con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Oficina Regional para América del Sur del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Acnudh) organizaron el seminario “Claves para la implementación de medidas alternativas a la cárcel”, que tuvo lugar el miércoles en la sala Acuña de Figueroa del edificio anexo del Palacio Legislativo.

Durante la jornada se presentaron cuatro estudios: “Mapeo de medidas alternativas”, a cargo de Ana Juanche; “Maternidad, cárceles y medidas alternativas”, realizado por Ana Vigna; “Circulación social del delito”, de Clara Musto, y “La opinión de líderes y referentes respecto a las penas alternativas en Uruguay”, hecho por la consultora Cifra.

En la apertura del evento estuvieron Juan Miguel Petit, comisionado parlamentario penitenciario; Alfonso Fernández de Castro, representante residente del PNUD, y Jan Jarab, representante de la Oficina Regional para América del Sur del Acnudh.​

Para el cierre se anunció la presencia de Beatriz Argimón, vicepresidenta de la República, del senador del Partido Nacional Carlos Camy y de la diputada Lucía Etcheverry, ambos además presidente y vicepresidenta de la Comisión de Seguimiento Carcelario del Parlamento. Sólo Etcheverry estuvo presente durante el evento porque se desarrollaba en paralelo la comparecencia en el Senado en régimen de comisión general por el caso Astesiano del ministro del Interior, Luis Alberto Heber, junto al prosecretario de Presidencia, Rodrigo Ferrés, y el director de la Secretaría de Inteligencia, Álvaro Garcé. Etcheverry hizo notar las ausencias durante su exposición, cuando responsabilizó a la ley de urgente consideración por el aumento desproporcionado de las mujeres en cárceles.

“La legitimidad de las medidas alternativas a la cárcel está directamente relacionada con su calidad” es la frase que sintetiza un seminario que nucleó a una importante cantidad de actores del sistema carcelario y que se dio parcialmente ante la mirada atenta de Luis Mendoza, director del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR).

Las crisis de hacinamiento no se solucionan construyendo cárceles

En Uruguay hay 14.702 personas privadas de libertad, cifra que aumenta de manera constante. La tasa de prisionización es de 4,14 personas privadas de libertad per cápita. Esto quiere decir que cuatro de cada 1.000 personas en Uruguay están presas. Según Petit, para cubrir el sistema actual se necesita construir ocho cárceles; hacen falta 4.000 plazas más.

El comisionado planteó que en lo que respecta a los usos problemáticos de drogas en las cárceles “hay mucho por hacer”. Comunicó una acción que están llevando adelante desde la oficina que lidera: “Enviamos caso a caso las personas que tienen que tener derecho al tratamiento. Y, si no lo tienen, tienen que tener una medida judicial al respecto”.

Para Petit, el sistema carcelario “atiende fracturas que llevan a la tensión social, a la lesión hacia sí mismos o hacia otros”. Las cárceles “piden a gritos más técnicos, más asistencia y más programas socioeducativos”.

Actualmente hay 18.000 personas que tienen medidas alternativas en Uruguay, “lo que demuestra que la cárcel no es lo único que hay”. Las medidas alternativas son para “personas que demuestran que tienen que recibir otro tipo de atención antes de reincidir” que apunte al “fortalecimiento personal”. “Medidas alternativas no es irse para la casa, además de que muchos no tienen casa”, aclaró. Petit citó al escritor Jorge Luis Borges: “Tenemos todo el pasado por delante”. “Tratemos de dejar el pasado de lado, hay que mirar al futuro. Para adelante más programas, más técnicos, más propuestas socioeducativas”, concluyó.

A su turno, Fernández de Castro, del PNUD, indicó que es necesario “promover el debate de un camino pacifico para las sociedades” y que “todas las personas tienen derecho a vivir sin temor”. Según señaló, “las medidas alternativas implican el desafío de superar la mirada tradicional”. En este sentido, afirmó que “existe alta evidencia de que el aumento de las tasas de encarcelamiento no reduce la delincuencia”, al tiempo que tiene costos elevados.

“El aumento de la población carcelaria tuvo malas consecuencias”, subrayó, y lamentó que Uruguay sea el país de Sudamérica que tiene mayor número de personas privadas de libertad per cápita. “Muestra la necesidad de abordar esto de forma urgente”, aparte de que esto “no se ha traducido en una mejora de la seguridad”. En este marco, “las medidas alternativas son un instrumento fundamental para reducir el crimen”.

“Existen evidencias de que la seguridad tiene vínculo con la desconfianza”, dijo, y sugirió que “para abonar a la construcción de la confianza, tiene que verse que las personas que cometen delitos pueden ser rehabilitadas y reinsertadas en la sociedad”. El representante del PNUD está convencido de que “las medidas alternativas benefician a las sociedades en mejorar la seguridad y fortalecer así la democracia”.

Por su parte, Jarab planteó que “seguir construyendo cárceles no es una solución” y puso como ejemplo de lo que no hay que hacer a Ecuador: “Hay países como Ecuador que construyeron cárceles para superar el hacinamiento. Triplicaron la cantidad de personas privadas de libertad y más que se triplicaron los problemas que tenían, como se ve en las noticias, con las masacres carcelarias que ha habido”.

“Las crisis penitenciarias de hacinamiento no se solucionan construyendo cárceles”, indicó el representante del Acnudh. Para “transformar el sistema penitenciario” dijo que hay que “apostar pasar del encierro a una verdadera oportunidad”. Jarab afirmó que ya están cooperando con el Estado uruguayo y reiteró “el compromiso de apoyar al Estado a incorporar iniciativas de medidas alternativas”.

Mapeo de medidas alternativas

Ana Juanche, magíster en derechos humanos y exdirectora del INR, realizó un mapeo de las medidas alternativas que existen en Uruguay con el fin de “generar recursos y analizar evidencia empírica sobre los desafíos y potencialidades” de estas medidas.

Utilizó una metodología de análisis de fuentes primarias y secundarias: recopiló información sobre la normativa, la comparó con la de otros países, a la vez que analizó la intervención y el funcionamiento de la Oficina de Seguimiento de la Libertad Asistida (OSLA) del Ministerio del Interior, que es la institución que se encarga de supervisar las medidas alternativas. Para Juanche, “el tema central es debatir el uso de medidas alternativas”. “Es un debate que nos trasciende y que está instalado a nivel internacional”, señaló, y resaltó que “hay experiencias que han recorrido el camino de la profesionalización”.

El delito crece a nivel nacional e internacional. “No es fenómeno exclusivo de Uruguay, sino que es un fenómeno de contexto internacional”. “También es un fenómeno internacional que se apele a la privación de libertad como recurso hegemónico”, afirmó Juanche.

La experiencia internacional evidencia que “más cárceles no implica un descenso de la criminalidad”. Tampoco hay evidencia de que la incapacitación temporal que implica la cárcel genere una reducción del delito. “Al contrario, demuestra que la cárcel es ineficiente, porque no sólo no disuade sino que tampoco rehabilita”, sugirió.

El crecimiento de la población carcelaria tiene una variación diferenciada por género. A nivel nacional, la población penitenciaria creció 12,5% en 2021. “En el caso de las mujeres, creció tres veces más que los varones: 28% frente a 9% de varones”. “La explicación concreta es la legislación sobre los delitos de drogas y la persecución de delitos de drogas no violentos, que son los que cometen las mujeres”, aseguró Juanche.

“Frente a este fracaso y esta crisis, seguimos apostando a la misma medida: amplificar el uso de la prisión, cuando en otras latitudes los procesos son contrarios y se apunta a reducir la prisión y aumentar las medidas alternativas”, indicó la autora.

“La crisis estructural ya es endémica” y “las diferentes administraciones de gobierno lo han reconocido, con impulsos y frenos”. Según Juanche, “no se logra revertir, porque es multicausal”. “Frente a esta crisis y a este problema de un tenor mayúsculo parece evidente que las medidas alternativas están llamadas a cumplir un rol central”. “Tienen una naturaleza ciertamente distinta a la prisión” y son “más eficientes”,

“Intentan disuadir a las personas a través de procesos socioeducativos y terapéuticos que se desarrollan en la comunidad”, explicó, y reafirmó con base en la investigación que “las medidas más exitosas son las que se desarrollan en la comunidad”. A diferencia de la cárcel, promueven la “responsabilidad activa para hacer las cosas bien para el futuro”.

“La efectividad de las medidas alternativas tienen relación directa con su calidad”. Por eso, tienen que existir “programas sólidos” y es preciso “saber cuáles son las redes comunitarias para planificar la intervención, que tiene que tener una intencionalidad determinada, que es incidir en los factores asociados a la conducta delictiva que son pasibles de cambios”.

La integridad de las prácticas implica “intervención en la comunidad y en los factores de riesgo”, además de “la incorporación de la capacidad de respuesta y de distintas modalidades del tratamiento”. Aclaró que “la intervención es directamente proporcional al riesgo de reincidencia” y que “si el riesgo es bajo, no amerita siquiera una intervención”.

Juanche aseguro que cuando mejor funciona una medida es cuando la evaluación de la situación “se practica con anterioridad de la sentencia, para poder planificar una intervención pertinente y poder intervenir en riesgos señalados a nivel individual y social”.

La investigadora resaltó que la intervención debe contemplar la perspectiva de género y debe abordar las particularidades de la criminalidad de las mujeres y sus circunstancias específicas.

Una explosión sin correlato institucional

Antes de la reforma del Código del Proceso Penal, se gestionaban 500 medidas anuales. En un año y medio la cifra ascendió a 5.000, y en la actualidad se gestionan más de 18.000. “La explosión de los últimos años no tuvo un correlato en la planificación institucional”, afirmó Juanche. Según planteó, “la debilidad en la calidad de la gestión impacta en la confianza ciudadana y del sistema de justicia”. “Estamos en una especie de noria, en un círculo del que no logramos salir para fortalecer las medidas alternativas y promover su mejor funcionamiento”, señaló.

La OSLA asignó y supervisó 50% de las medidas no privativas impuestas por la Justicia. 29% están a la espera de la resolución judicial que debería recaer ante el incumplimiento parcial o total, y 21% pendientes de asignación

Las medidas alternativas se concentran en el área metropolitana: Montevideo, Canelones y San José. “Esto obedece a la génesis de la organización de la OSLA, que se desarrolló en 2010 en la vieja Dirección de Cárceles y quedó concentrada así”, resaltó Juanche.

86% de las personas que tienen medidas no privativas son varones y 14% son mujeres, lo que duplica la distribución de género en el caso de la privación de libertad, donde 7% de las personas que habitan las cárceles son mujeres.

Al igual que en las cárceles, quienes tienen medidas no privativas de libertad son fundamentalmente jóvenes. La mayoría tiene menos de 40 años y se concentran en particular en el tramo comprendido entre los 18 y 24 años.

Hallazgos y consideraciones

El primer hallazgo “es la debilidad y la ineficiencia de los sistemas de información”. “Cualquier política pública necesita bases de información suficientes y transparentes para poder analizarse”, afirmó Juanche. La investigadora indicó que las medidas alternativas “distan sustantivamente de lo que son las medidas privativas de libertad, en la forma y en las responsabilidades”, porque “buscan reintegrar a la persona a la comunidad, jerarquizan a las víctimas y la responsabilidad del delito”.

Para Juanche, la estructura organizacional de la OSLA “no es pertinente para gestionar las medidas alternativas”. “La OSLA tiene tres funciones específicas, y una fundamental: intervenir técnicamente evitando el pronóstico de reingreso a la cárcel, intentando alejar a las personas del delito”, indicó.

“Uruguay tiene que discutir la posibilidad de escindir los dos sistemas, que responden a lógicas diferentes”. Si bien “los sistemas penitenciarios se relacionan con las medidas alternativas”, es mejor “si son distantes y tienen sistemas autónomos de gestión y presupuesto”. Así que propuso una reestructura para que la OSLA tenga autonomía técnica, independencia de gestión y presupuesto acorde.

“La OSLA necesita vincularse en el entramado institucional para tener mayor soporte, porque por sí sola la OSLA no puede gestionar las medidas alternativas y deben sumarse otras partes del Estado que tengan la especificidad”, indicó Juanche.

Para la investigadora, “es necesario revisar la legislación para el uso de las medidas alternativas en todas las etapas penales y se debe reservar la prisión, como en todo el mundo, como último recurso”. Por eso, señaló que “es necesario que Uruguay aborde, más temprano que tarde, una ley de ejecución penal acorde”, que debe ser “planificada, sustentable, con tiempos adecuados de ejecución, con acciones mensurables y fuentes de transparencia confiables”.

Monitorear y evaluar las medidas privativas y no privativas es fundamental y es necesario contar con información desagregada que aporte el perfil sociodemográfico de las personas para poder analizar las diversas vulnerabilidades. “Si la OSLA decide sostener su trabajo sobre el riesgo asociado al delito, además de fortalecer la formación, tiene que fortalecer los informes que produce y cómo los registra, para poder monitorear los planes de intención que realiza”, comentó Juanche, a la vez que reivindicó el desarrollo de “modelos basados en evidencia”.

Finalmente, planteó que el fortalecimiento de los recursos humanos y materiales de la OSLA son sustantivos, como también lo es la formación del personal, que tiene que tener competencias adecuadas para llevar adelante esta tarea. Para fortalecer lo comunitario, la OSLA debería considerar sumarse a las instancias interinstitucionales de planificación departamental y comunitaria.

Para alejar a las personas del delito se necesita más que estudio y trabajo: “Venimos de muchos años con modelos asociados al estudio y trabajo, que son sustanciales, pero se necesita más para el desistimiento del delito”, aclaró respecto de las necesidades criminógenas que se deben tomar en cuenta. Para Juanche, hay que “analizar la tipología de convenios vigentes”. “La OSLA tiene un pool interesante de convenios donde las personas pueden prestar servicios, pero no guardan relación necesaria con las necesidades criminógenas que tienen las personas”, dijo, y recomendó “considerar la incorporación de opciones estratégicas”.

Debilidades institucionales

Lourdes Salinas, subdirectora técnica del INR, comentó sobre la investigación de Juanche. Confesó que “el sistema carcelario se caracteriza por la complejidad, y la crisis del día a día no nos permite pensar más allá”. Salinas planteó que “no se designaron funcionarios ni otro tipo de recursos” para llevar adelante las funciones referidas al seguimiento de medidas alternativas. Anunció que “a fines de este mes van a ingresar 65 policías para monitoreo y tareas administrativas en la OSLA”.

Sobre los planteos de la investigación y el uso de medidas no privativas, acotó que “no todas las personas cuentan con el perfil para sostener una medida alternativa” y que “hay personas a las que se les asignan medidas alternativas y no pueden sostenerlas”.

Por eso, “si vamos a ir por ese camino, debemos trabajar en los perfiles de las personas que acceden a las medidas alternativas”, afirmó, y subrayó que “en la consultoría deja claro que no se pudo llegar a un perfil de estas personas”. “Desde la OSLA y el sistema carcelario se está trabajando para poder aportar información y que se pueda definir este perfil”, indicó.

Salinas trajo a colación que “se plantea que la OSLA sea independiente del sistema carcelario” y entiende que el fortalecimiento de esta institucionalidad “no sólo generará el impacto de las medidas sino en las condiciones de trabajo”.

Según Gabriela Giacoya, subdirectora de la OSLA, pasaron de tener 47 funcionarios para 1.078 personas con medidas no privativas en 2018 a encarar 18.000 personas con medidas no privativas con 98 funcionarios en 2021. “Ante el tsunami nos planteamos ordenar la casa”, dijo, y enfatizó: “Si pensamos en la cantidad de medidas que tenemos y la cantidad de personas para la supervisión, no se necesita ser economista para ver que no da”. A pesar de las condiciones deficitarias, se mostró optimista: “Evidentemente los recursos son escasos, pero hay un mínimo de recursos necesarios para demostrar que las medidas alternativas son eficientes”.