Las empresas que son propiedad del Estado pero funcionan bajo el derecho privado, en general subsidiarias de otras empresas públicas, son abordadas en la ley de urgente consideración (LUC) desde el artículo 276 hasta el 285, en el capítulo 10, titulado “Del control de las sociedades anónimas de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado”.

Pero de los 135 artículos de la LUC que estarán en disputa en el referéndum del 27 de marzo, sólo hay uno de los nueve que refieren a esta temática que se plantea derogar: el 285. Allí se establece que “las sociedades anónimas con participación estatal deberán promover, siempre que las condiciones lo permitan, la apertura de una parte minoritaria de su capital accionario mediante la suscripción pública de acciones”. Es decir, que parte de las acciones de una sociedad anónima que hoy es propiedad del Estado podrá pasar a manos de inversores privados a través del mercado de valores.

Las implicancias de este artículo generaron visiones contrapuestas entre los consultados por la diaria: para unos hay una potencial privatización y para otros se genera un mayor control de las sociedades anónimas que beneficia al Estado.

Pero ¿qué son y cuál es el rol de las empresas subsidiarias o sociedades anónimas estatales? En diálogo con la diaria, el economista perteneciente a la Red de Economistas de Izquierda de Uruguay Antonio Elías resumió que estas sociedades anónimas “son empresas propiedad del Estado, pero en el derecho privado”. Para Elías, su creación tiene la intención de “eludir” el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera, “que fija una cantidad de reglas sobre la forma de contratación y licitaciones” en el ámbito público.

En consecuencia, “no tienen ningún control, porque son privadas. Entonces, la contratación del personal es privada, pueden comprar y vender lo que se les ocurra, no tienen el control de las empresas públicas”. En resumidas cuentas, el economista planteó que las sociedades anónimas “se crearon con la idea de operar, en algunos casos, en competencia, pero la lógica es evadir una cantidad de controles”. A su vez, remarcó que para la apertura de una sociedad anónima no se necesita ninguna legislación especial.

Según publicó en 2018 el semanario Búsqueda, existían 63 empresas satélites del Estado en variados rubros, con Ancap (14), el Banco República (diez), UTE (nueve) y Antel (siete) como las que tienen más. Algunas de las firmas más conocidas son República AFAP, Alcoholes del Uruguay, Ducsa o Gas Sayago –en liquidación tras el fallido proyecto de la regasificadora–. De acuerdo a un estudio, viendo su creación por períodos políticos, 27 corresponden a los 15 años de gobiernos del Frente Amplio (FA) y 25 se crearon en los 15 años previos de gobiernos blancos y colorados.

Distintas visiones

Que la apertura del capital accionario sea “minoritaria” implica que podrá llegar como máximo a 49,9% de las acciones, es decir que el Estado mantendrá la mayoría. Aun así, tanto Elías como Daniel Larrosa, director de Antel en representación del FA, subrayaron el temor de que ese porcentaje aumente y, en consecuencia, que “el poder” deje de ser “mayoritario del Estado”.

Según manifestó a la diaria Bruno Gili, socio de CPA Ferrere y catedrático de negocios en la Universidad ORT, hay dos perspectivas para mirar el tema. Desde una mirada macro y sistémica, se puede concluir que el artículo en cuestión es “una política de aporte al desarrollo del mercado de capitales, dado que va a haber un mercado de compradores y vendedores” de acciones tras la salida a bolsa. Desde ese ángulo, se permite “que las sociedades anónimas en las que tienen participación las empresas públicas puedan emitir acciones y que sean compradas en el mercado de valores por ahorristas e inversionistas, personas o institucionales; se hace participar a la sociedad uruguaya en los resultados” de las compañías, explicó Gili.

La segunda visión que planteó se enmarca en la pregunta de “si es útil o no salir al mercado de capitales” tanto para las empresas públicas como para sus subsidiarias. Gili especificó que esto ya se ha hecho “y ha sido muy exitoso cuando la empresa está en condiciones, como ocurrió con UTE”. La empresa eléctrica emitió certificados de participación para la construcción de parques eólicos.

El socio de CPA Ferrere manifestó que “ir al mercado de capitales podría traer beneficios para las empresas: un financiamiento de largo plazo, bajar el nivel de deuda. Eso aumenta la solvencia, permite disponer de los fondos en momentos oportunos”. En agregado, subrayó que con esta emisión existe “un factor adicional para el control de los directivos de la empresa, que no son los propietarios, pero son los que toman decisiones; que estén limitados en su libertad de usar el flujo del dinero, porque tienen que rendir cuentas”.

Como una eventual desventaja, Gili señaló que al tener que informar sus pasos a los accionistas, “se hace más pública su estrategia” y la información puede ser usada por “sus competidores”. También indicó que hay “costos” asociados a la emisión, “porque salir al mercado no es una cosa barata”.

Jorge Gandini (archivo, octubre de 2021).

Jorge Gandini (archivo, octubre de 2021).

Foto: Ernesto Ryan

¿Privatización?

Elías y Larrosa afirmaron que lo establecido en el artículo de la LUC se trata de una privatización. “Si vos vendés las acciones de una empresa que da ganancias, las ganancias de esas acciones son recursos que el Estado no va a tener para impulsar sus actividades. Esa sería la lógica de por qué no es conveniente para nada este proceso de privatización de empresas que están creadas hace muchísimo tiempo”, puntualizó Elías.

Para Larrosa, la privatización “es evidente”. “Quedarse con 50% no necesariamente implica para el Estado un control, porque depende de con quién te asocies. Si ese socio es grande, el control lo tiene el otro. Imaginate que fuera Google; está difícil, porque el rubro y las relaciones de poder son otras”, dijo.

Larrosa explicó que Antel hoy tiene “siete sociedades anónimas”; viendo en general el capítulo 10 de la LUC, “podría ser bastante nocivo”. El director por el FA aseguró que se “limitan bastante” las sociedades anónimas que puede crear Antel, debido a que tienen que “tener un objeto que está controlado por el Poder Ejecutivo”. En el rubro de Antel, que consideró “muy dinámico”, “puede ser muy perjudicial” una disposición así.

En contraposición a estas visiones, el senador del Partido Nacional Jorge Gandini declaró a la diaria: “A mí no me parece que se privatice nada”. Según señaló, “los propietarios de los entes autónomos son los ciudadanos, que son los que cuando pierden ponen plata y cuando ganan no reciben. Por lo tanto, no me parece [una privatización] que las sociedades anónimas propiedad del Estado, en una pequeña parte que no es la mayoría, que no es la que decide, pase a ser privada”. El senador resumió que la apertura minoritaria del capital accionario a las subsidiarias “le agrega un control social, que desempeña el que tiene interés en el resultado de esa sociedad anónima”.

Gili tampoco comparte la idea de que se vaya a una privatización, aunque planteó que “entiende” las críticas que se realizan. “Hay un proceso que habría que ver con qué condiciones y cuál es el mecanismo para hacer partícipe a la sociedad uruguaya de los resultados de la empresa. A mí no me genera ningún inconveniente esa situación en términos de eficiencia”, expresó.

Elías recordó que las sociedades anónimas en su origen “eran monopólicas”, sin embargo, hoy día “crecieron mucho, tienen mucho peso, son conocidas; no estamos hablando de sociedades pequeñas”. Para remarcar la importancia que poseen y la relevancia del artículo en cuestión, concluyó: “Esos recursos dejan de tener la posibilidad de ser administrados por el Estado, con fines de desarrollo del país y sociales, para dar ingresos y beneficios al capital privado, que lo va a usar, obviamente, para su interés”.

Según informe jurídico, República AFAP no está incluida en la norma

Según un documento de República AFAP al que accedió la diaria en el que se analiza el artículo 285 de la LUC por parte de sus asesores letrados, esta sociedad anónima estatal no está dentro del alcance de la norma, porque según la normativa sus accionistas deben ser públicos. Se trata de la AFAP con mayor número de clientes y que domina el mercado –que incluye a tres competidoras privadas–, que es propiedad de tres entidades públicas: el Banco República (BROU) posee 51%, el Banco de Previsión Social (BPS) tiene 37% y el Banco de Seguros del Estado (BSE), 12%.

La Ley de la Seguridad Social, de 1995, en su artículo 92 establece que “el BPS, el BROU, el Banco Hipotecario del Uruguay y el BSE, actuando conjunta o separadamente podrán formar Administradoras [AFAP], de las cuales serán propietarios”. Al respecto, el documento con el análisis jurídico plantea que se “definió que 100% de la propiedad de la AFAP de propiedad estatal estuviera en manos de alguna de las entidades mencionadas. De haberse admitido la participación de privados, consideramos que la norma debió decir que las citadas entidades podrían tener participación, en todo caso mayoritaria. La norma no previó dicho supuesto y estableció a texto expreso que serán propietarias”.

El artículo 94 de la ley de 1995, en relación a los requisitos para iniciar actividades, establece que “una de dichas Administradoras deberá, obligatoriamente, constituirse por el Banco de Previsión Social, solo o juntamente con otra u otras de las entidades mencionadas en el inciso segundo del artículo 92”. Para los asesores letrados, con este punto se ratifica la intención de que “100% de la propiedad de la AFAP esté en manos de alguna de las entidades mencionadas”.

En conclusión, en el documento se expresa que el artículo 285 de la LUC “no derogaría lo previsto en la Ley 16.713 por no tratarse de una ´ley especial en materia de seguridad social, como sí lo es la Ley 16.713, norma que establece que la propiedad de la AFAP estatal sólo puede estar en manos de algunas de las entidades públicas legalmente previstas”.