¿Importa el crecimiento por sí mismo o es un instrumento para el desarrollo?

¿Qué es el desarrollo?

La economía política ha debatido en su historia cuál es el objetivo de una sociedad. El concepto de desarrollo económico no es neutro. El pensamiento liberal ha asociado el desarrollo con el crecimiento económico y con la idea de que, como resultado del derrame en el mercado de dicho crecimiento, la distribución se dará.

En contraposición, la visión histórico-estructural sostiene que el crecimiento por sí solo no garantiza la justicia en la distribución y que se requiere la política pública para ello, particularmente, la política tributaria y de gasto público.

Esa es nuestra perspectiva, y por ello el crecimiento no es un fin en sí mismo. Es tan sólo una herramienta para mejorar la calidad de vida de la gente. Y no es la medida del éxito de una economía, sino que el éxito es la transformación de dicho crecimiento en distribución. Ya hubo crecimiento entre 1974 y 1981, y entre 1989 y 1999, con distribución regresiva del ingreso.

¿Qué ha pasado en Uruguay en los últimos 30 años?

El Índice de Gini es uno de los indicadores más utilizados para medir la distribución del ingreso. Varía entre 0 y 1; cuanto mejor es la distribución, se acerca a 0, y cuanto peor, se acerca a 1.

El gráfico 1 nos muestra su evolución entre el inicio y el final de los últimos cinco períodos de gobierno en que hubo crecimiento.

En los dos primeros períodos (con gobiernos del Partido Nacional y el Partido Colorado), el Índice de Gini se deterioró, acumulando un empeoramiento de 6,3% al final de los diez años. O sea, crecimiento desigual y concentrador. El más concentrador fue el segundo gobierno de Julio María Sanguinetti, con 4,55% de aumento del Gini.

En los 15 años de gobierno del Frente Amplio hay una notoria reducción del Índice de Gini, de 15,3%, lo que dejó al Gini en su valor histórico más bajo desde 1981, y entre los más bajos de América Latina. El aporte sustantivo a la rebaja fue en el segundo gobierno del Frente Amplio, que explicó 85% de la mejora del Gini. De 2010 a 2014 (y particularmente de 2010 a 2012) es el período de mayor redistribución de ingresos del crecimiento económico de la historia reciente. En cambio, en el período 2015 a 2019 se detiene el proceso redistributivo y empeora levemente.

La explicación de esta mejora distributiva son las acciones del Estado modificando los mecanismos de mercado. Entre ellos, destaco en primer lugar la reforma del sistema de salud, los cambios tributarios con la incorporación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), la mejora en el gasto público social, el nuevo sistema de asignaciones familiares y especialmente la política salarial. En este último caso el eje fue la cuarta ronda de Consejos de Salarios (2010 a 2013), cuando al crecimiento salarial se le adicionó un aumento potente y de alta cobertura a los salarios más bajos. En esos tres años, con una inflación acumulada de 25%, el salario de cajero de supermercado aumentó 65% y la categoría media de la construcción, 63%. En el período 2010-2012, el crecimiento anual de los salarios reales más sumergidos llegó a ubicarse entre 12% y 15%, muy por encima del promedio general de 5%.

La evidencia internacional¹

A nivel internacional, hay muchos trabajos que abordan este tema. En un trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo² está la información disponible sobre el Gini antes y después de impuestos y transferencias. Como muestra el gráfico 2 (hecho con los datos de esa publicación), la desigualdad es mucho mayor en los países de América Latina que en las economías desarrolladas.

El texto dice: “Según el último análisis de incidencia disponible para cada país de América Latina y los países desarrollados (circa 2012), los coeficientes de Gini después de los impuestos directos y las transferencias monetarias eran 73% más altos en América Latina (0,491 sobre 0,283) que en los países avanzados”. Se pregunta: ¿es este el resultado de diferencias en el ingreso primario de los factores de producción (ingreso de mercado) o de la incidencia de los impuestos y el gasto? Y responde: la diferencia está en los efectos diferenciales de los impuestos y las transferencias.

Como muestra el gráfico, la desigualdad antes de los impuestos y las transferencias es aproximadamente 5,3% más alta en América Latina (un Gini de 0,515) que en los países desarrollados (un Gini de 0,488).

El estudio concluye que “la enorme diferencia en cuanto a la desigualdad del ingreso disponible entre las regiones se debe sobre todo a la política fiscal en la que influyen los impuestos directos y las transferencias. Basta decir que el gasto en salud y educación es entre un 20% y un 50% superior en los países desarrollados que, en América Latina, mientras que las transferencias monetarias y las pensiones contributivas son casi tres veces más grandes”.

Uruguay antes y después de impuestos y transferencias

Combinando ahora el análisis de Uruguay con esta metodología internacional podemos ver qué sucede aquí con los efectos de los impuestos y las transferencias sobre el Índice de Gini. Para ello recurrimos al análisis realizado en un foro sobre política fiscal.³ Allí se muestra paso a paso cómo se va transformando el Índice de Gini de acuerdo a la política fiscal y lo expresan con esta lógica: “Hacemos esto rastreando la ‘evolución’ de la desigualdad y la pobreza desde la renta de mercado (antes de impuestos y transferencias), hasta la renta neta de mercado (mercado menos impuestos directos), hasta la renta disponible (mercado neto más transferencias de efectivo), hasta ingreso posterior a impuestos y subsidios, hasta ingreso final (ingreso posterior a impuestos y subsidios más transferencias en especie, es decir, gasto público en educación y salud)”. Vemos este desarrollo paso a paso en el gráfico 3, hecho con sus datos.

En Uruguay, desde la renta de mercado al ingreso final hay un cambio progresivo en la distribución del ingreso que lleva el Índice de Gini de 0,492 a 0,393, es decir, una mejora de 20%. Los impuestos directos y las transferencias directas en efectivo hacen más igualitaria la distribución, y el gasto público en educación y salud tiene también un efecto muy igualador.

Dos reflexiones finales

En primer lugar, es evidente que el “derrame” queda destrozado por tanta evidencia empírica. La política fiscal transforma países con igual Gini en países con diferencias significativas. Podemos agregar centenares de ejemplos.

En segundo lugar, las proyecciones de la política pública vigente expresadas en la propuesta de rebaja salarial y la propuesta presupuestal de rebaja del gasto social permiten estimar que en los próximos años el Gini subirá en Uruguay.

Por eso importa la distribución.