El fundamento del ajuste fiscal

En Uruguay, alineado al desarrollo de la mayor parte de América Latina, se consolidó en la década de 1990 un modelo social y económico que hemos denominado liberal, aperturista, concentrador y excluyente (LACE).¹ Su base comenzó a construirse en la década de 1970, años en los que hubo una profunda redistribución regresiva del ingreso, una liberalización financiera, y una ampliación de la libertad de mercados. Los 90 fueron la continuidad y la consolidación de ese modelo con la liberalización comercial, la desregulación laboral y el achique del Estado, aunque limitado por la derogación, mediante un referéndum, de la Ley de Empresas Públicas.

Con los gobiernos frenteamplistas, también en sintonía con los cambios que estaban produciendo otros gobiernos de la región, se inició un proceso para revertir este modelo. Se desarrolló un modelo regulador y distributivo, caracterizado por una fuerte presencia del Estado. En los últimos 15 años hubo importantes cambios distributivos, así como un desarrollo relevante de la acción del Estado como regulador de servicios sociales o como productor de bienes y servicios.

Con la victoria electoral de la llamada “coalición multicolor” está en ciernes un proceso de deconstrucción y de regreso al espíritu LACE. La ley de urgente consideración (LUC) es una pieza clave de este retorno. A cuenta de cómo quedará la ley después del debate en la coalición y en la propia sociedad, podemos aventurar algunos comentarios de la propia ley y de su vínculo con la Ley de Presupuesto.

En esta nota quiero dar el debate sobre la llamada regla fiscal.

La regla fiscal

Una regla fiscal impone una restricción de largo plazo sobre los agregados presupuestarios mediante el establecimiento de límites numéricos.² En función de la bibliografía existente y sistematizada en un documento bibliográfico de la Universidad de la República (Udelar),³ las reglas fiscales son de tres tipos:

Tipos de reglas fiscales

La discusión de una regla fiscal no es neutra en su diseño. Lo primero que hay que analizar es el contexto en el que se desarrolla. Y ese contexto en Uruguay es que, a pesar de los enormes avances en la reducción de la desigualdad, aún permanecen heterogeneidades estructurales de la economía y la sociedad. Por ende, poner límites a la expansión del gasto, tanto en la versión sobre el resultado fiscal como en la versión de tope absoluto o relativo al gasto público, es:

• Inconveniente desde el punto de vista de las necesidades del país, tanto en lo coyuntural como en relación con los problemas estructurales aún pendientes.
• Limitante desde el punto de vista de la respuesta del gasto público a la coyuntura, en especial en la definición de un presupuesto que va a impactar a lo largo de cinco años.
• Limitante porque Uruguay tiene una serie de gastos cuyo aumento no depende de las decisiones presupuestales, sino que son llamados “endógenos”, como por ejemplo el monto de las jubilaciones, que depende del Índice Medio de Salarios (IMS) y del número de personas que se jubilan, entre otros. Sólo se levanta esta restricción si se excluyen estos gastos endógenos.
• Y haciendo un modelo de simulación hacia atrás, con una regla fiscal sobre el resultado fiscal o sobre el tope de gasto en 2011, no hubiéramos podido realizar el ingreso de los jubilados al Fondo Nacional de Salud (Fonasa) o en 2012 no hubiéramos podido crear programas de tanto impacto como jóvenes en red, Uruguay Crece Contigo o el programa de asistentes personales para personas con discapacidad.

Al mismo tiempo, este tipo de medidas sustituye una mirada de largo plazo sobre la estructura de la economía por una visión cortoplacista, ya que estos mecanismos de restricción tampoco son neutros en relación con la actividad económica. Un proceso de ajuste fiscal tendrá, sin duda, efectos recesivos de corto plazo sobre la producción y el empleo.

Por otro lado, Uruguay ya tiene una regla fiscal del tipo 1, es decir, tope de endeudamiento a través de la Ley 17.947. Dicha ley fija un máximo de crecimiento anual de la deuda neta que era del orden de 2.000 millones de dólares en 2015 y fue bajando hasta llegar a un orden de 1.500 millones de dólares desde 2021. Y ha funcionado bien, pues ha permitido un crecimiento del gasto; 90% del gasto incremental ha sido el gasto público social, que ha sido sustentable y financiable, sin comprometer la estabilidad del país.

Y los resultados son claros. Tenemos una deuda muy inferior a la que recibimos, y un perfil claramente sustentable.

Veamos el cuadro siguiente:

Evolución de la deuda

Por lo tanto, es claro que la regla fiscal, en un país que tiene instrumentos de este tipo, tiene como objetivo dar restricciones al próximo presupuesto. Es evidente que la reducción del gasto público en 900 millones de dólares tiene su correlato en la regla fiscal. Más allá de que la metodología para calcular el balance estructural y el crecimiento potencial de la economía vendrán en la Ley de Presupuesto, es claro, como dije, que estas definiciones no son neutras ni un tema de “economistas independientes”, sino un asunto de economía política.

Finalmente, quisiera decir que esta visión desreguladora, privatizadora y concentradora que entiendo que la LUC define, con la regla fiscal como una de sus expresiones, también está ligada a otras áreas de este proyecto de ley.

Menciono algunos temas que deberán ser parte de próximos análisis y que también reflejan el espíritu privatizador, concentrador y desregulador del anteproyecto:

• La desinclusión financiera, que al eliminar la obligatoriedad del pago de salarios y honorarios por medios electrónicos genera un riesgo de procesos de informalidad, pues deja desamparado al trabajador, que debe aceptar las condiciones y el método de pago que se le impone, sobre todo en rurales, domésticos y comercios pequeños. Por otro lado, al flexibilizar los pagos con dinero en efectivo en las grandes transacciones se vuelve a poner en el tapete el riesgo del lavado de dinero y otras situaciones similares.
• La lectura de este borrador abre un amplio campo de limitaciones a las empresas públicas, en especial en el terreno de las comunicaciones y la energía, abriendo a una mayor competencia.
• Un modelo privatizador y concentrador requiere una política de seguridad diferente. Y ese es el objetivo de dicho capítulo, sustituyendo la estrategia de seguridad y convivencia que hemos desarrollado en estos 15 años por otra exclusivamente de seguridad. Entre otras cosas, se aumentan las penas, incluso para los adolescentes; hay notorias restricciones en el uso de los espacios públicos y se aumentan los casos de acción policial, incluyendo manifestaciones públicas, así como la resistencia al arresto y tantas otras cosas que el capítulo detalla. A esto se suman las restricciones al derecho de huelga y de ocupaciones.

Es claro: a cuenta del borrador final y de la política pública a lo largo del año, la LUC debe ser caracterizada como una propuesta punitiva, privatizadora y concentradora del poder, del ingreso y de la riqueza, que sustituye un modelo regulador, de contención y protección social, distributivo e incluyente.

Daniel Olesker es senador del Partido Socialista.