La reforma del transporte metropolitano es mucho más que el túnel

Afortunadamente, el gobierno nacional ha puesto en la atención pública -y en un bienvenido debate- el transporte público en el área metropolitana. Consideración largamente demorada. Aunque, ciertamente, el asunto es mucho más que lo planteado con alcance dominante: afecta no solamente el sistema de movilidad, sino que altera la estructura territorial, con consecuencias más allá que una mera reforma parcial del transporte público.

Lamentablemente, tanto las argumentaciones desde el gobierno como la mayoría de los análisis y opiniones vertidas en los últimos tiempos coinciden en plantear como el objeto de la intervención recuperar la venta de boletos, que ha sufrido enormes disminuciones, con el fin de atraer pasajeros. Y han coincidido en que lo más importante para esa seducción radica en la disminución de los tiempos de viaje, en una simplificación escasamente fundamentada: ¿cuántos minutos menos harán que se baje del auto y suba al transporte público? ¿cinco? ¿siete? ¿doce? ¿Sacrificaría algún minuto por ir viendo el paisaje urbano en lugar de muros? ¿Cuál es el costo de que menos del 20% de los pasajeros ganen apenas unos pocos minutos en el tramo céntrico?

Porque los otros componentes de la atracción de nuevos pasajeros (bajo precio, alta frecuencia, previsibilidad y cumplimiento de horarios, seguridad, confort, higiene y otros) se dan por descontados, cualquiera sea el modo o sistema técnico que se adopte, aunque existen notorias diferencias entre ellos, particularmente en cuanto al atractivo del viaje.

La experiencia documentada reconoce que, para los objetivos manejables por el transporte público, el modo de adjudicación empresarial del transporte requiere revisar el actual modelo de concesionarios/permisarios, por otro de proveedores/operadores. Solamente así puede la Administración conseguir cumplimiento de horarios, previsibilidad, buenas frecuencias, bajo precio, como principal objetivo, entre otros factores deseables. Y, para ello, no se requiere una nueva infraestructura; resulta aplicable ya (aunque la realidad de miles de puestos de trabajo y empresas de micropropietarios, entre otros factores, dificulte la necesaria transformación, compleja y delicada).

Pero, sobre la necesidad de aumentar el número de usuarios, es ineludible reconocer las diferencias entre ambos corredores. En el corredor 8 de Octubre - Camino Maldonado - Ruta 8, el principal objeto es mejorar sustancialmente el servicio y la conectividad interna de los barrios atravesados, ya que se trata del eje con más viajes en transporte público del área metropolitana. En el eje Avenida Italia - Avenida Giannattasio, sin embargo, es la atracción de nuevos pasajeros la que se impone. Para ello cabe preguntarse cuál es el modo más atractivo y qué otras disposiciones y acciones son requeridas para lograr que las personas abandonen la movilidad motorizada individual para subirse al transporte público.

Aquí resulta necesario recordar que la movilidad debe entenderse en forma integral. No se trata de mover personas, semovientes u objetos muebles, ni mucho menos vehículos; se trata de garantizar conexiones significativas entre personas, de las personas entre ellas y con los servicios, bienes y oportunidades de la ciudad. La movilidad no debe constituir un fin en sí mismo, sino un medio para asegurar derechos y equidad territorial. Lo que implica el diseño de una red de servicios de transporte público colectivo de cubrimiento del territorio con equidad.

La conectividad no es solamente que sea posible llegar de un lugar a otro; es la capacidad de la estructura territorial que permite que las personas accedan a las oportunidades, variedad de servicios y dotaciones de la ciudad. En este sentido, se avanza hacia una ciudad con mejor accesibilidad, apuntando a que los requerimientos de sus habitantes —en movilidad, en servicios culturales, educativos, de salud, deporte, recreación, comerciales, espacios públicos y otros— resulten adecuadamente atendidos y universalmente disponibles, en un sistema urbano adecuado, con condiciones seguras de circulación peatonal y otros modos activos, transporte público eficiente y espacio público inclusivo, que atienda las exigencias de género, generaciones y condiciones y capacidades físicas diferentes.

Para lograr el sostenimiento y valor de las dotaciones urbanas, resulta imprescindible que cualquier transformación asegure la continuidad de las actividades en las centralidades históricas: Centro y la Unión. Esta última, junto con El Paso Molino, son las centralidades urbanas más dinámicas que perduran y que deben protegerse. Resulta necesario anotar que todas las argumentaciones que llevan a considerar alternativas para excluir el transporte público de la calzada de 18 de Julio son puntualmente aplicables a 8 de Octubre. En esta última, con el mismo ancho que 18, acentuadas por la inexistencia de calles paralelas al sur.

La accesibilidad, como consecuencia de la apropiada conectividad, es esencial para la estructura urbana, no un simple agregado. Debe contribuir a la inclusión social, a la superación de la segregación socioterritorial, a la mejora ambiental y, en definitiva, a la calidad de la vida urbana.

Entonces, la implantación de un sistema en base a troncales de transporte masivo público debe tener, como objetivo primario, el de impactar positivamente en la calidad de vida de las personas, su movilidad y la accesibilidad al territorio, apuntalando el avance hacia mayores equilibrios socioterritoriales, el aprovechamiento de las infraestructuras y dotaciones existentes y la contención en la extensión de la mancha urbana.

Pero la discusión se ha centrado, también, en la posible infraestructura física, solamente en los dos corredores del este del área metropolitana (aun cuando lo que debe transformarse en forma integral es la red de movilidad en la totalidad del territorio metropolitano). Una mejora en dichas infraestructuras resulta, sin duda, una realidad de facilitación para el desarrollo de los territorios y constituye una oportunidad para el mejoramiento del funcionamiento urbano.

Debe tenerse en cuenta que la mejora en la conectividad y accesibilidad brindada por la infraestructura reduce la distancia expresada en tiempo de traslado hacia otras localizaciones, mejorando de esa forma el valor relativo de las diferentes zonas; eventualmente también se disminuye el costo de transporte, y por ende aumenta directamente la demanda del suelo y eleva su valor económico.

Esta realidad, constatada ya en el corredor norte (La Paz, Las Piedras, Progreso) desde la década de los 60 del siglo pasado y confirmada por numerosa experiencia internacional, de no actuar preventivamente con enérgicas acciones de planificación y gestión territorial, genera importantes consecuencias negativas.

Los aumentos en el precio de la tierra, consecuencia directa de la mejora de transporte, junto con las lógicas socioculturales, llevan al vaciamiento de áreas centrales bien servidas -con infraestructuras y servicios-, junto con procesos de gentrificación en estas y otras centralidades, que llevan a la expansión de la mancha urbana por desplazamiento de población hacia nuevas periferias, tanto formal como irregular o informal.

La gentrificación y vaciamiento de las áreas bien equipadas y servidas del área metropolitana (Centro, Cordón, Unión, Malvín, Shangrilá, Lagomar, etc.) se acompañará por el crecimiento de áreas periféricas sin infraestructura y con escasos servicios (Villa García, Barros Blancos, Pinamar, Neptunia, etc.).

La extensión de las troncales de transporte público resulta clave en estos procesos. Debe evaluarse cuidadosamente prolongar las líneas de alta eficiencia hasta donde las densidades de población no lo hacen económicamente viable, pudiendo resolverse la conectividad con alimentadoras, ganando en eficiencia y economía global del sistema. Lo que no impide las prolongaciones posteriores, según resulte su desenvolvimiento futuro, como es lo usual en las ciudades.

Aunque se trata de una de las más notorias deficiencias de información pública, debe suponerse que se proyecta tarifa plana. En la tarifa plana, los pasajeros de viajes cortos y sectores con gran demanda bancan, en un subsidio oculto, a los de áreas periféricas con baja demanda.

Este es uno de los aspectos en que las diferencias entre los dos corredores considerados resultan más notorias. En el eje 8 de Octubre - Camino Maldonado - Ruta 8, la función social de otorgar mejor conectividad a sectores más desprotegidos puede justificar la extensión del recorrido a zonas de muy baja densidad y baja demanda, que la existencia de la Facultad de Veterinaria y Zonamérica puede contribuir a mejorar. En el eje Avenida Italia - Avenida Giannattasio, la escasísima densidad en los balnearios más lejanos (Montes de Solymar, Lomas de Solymar, Médanos de Solymar, Pinares de Solymar y, especialmente, El Pinar) difícilmente pueda justificar el subsidio oculto originado por dotarlas con la infraestructura -y la inversión- de tal envergadura (¡30 kilómetros de tarifa plana!). En este caso, lo notorio resultaría el beneficio para los eventuales desarrolladores de los cientos de hectáreas de suelo vacante allí existente (que se alimentarán con actuales habitantes de las áreas bien urbanizadas de Montevideo).

También resulta notoria la total ausencia de información sobre la compatibilización del nuevo sistema con los otros existentes, particularmente los recorridos de transporte público interdepartamental de corta, media y larga distancia, que actualmente circulan por ambos corredores, los que deberán derivarse. En el caso de los interdepartamentales de corta distancia, además, seguramente tendrán que trasbordar en las terminales extremas y dejar de ingresar hasta el área central.

Proyectar e implementar un sistema en base a corredores troncales de transporte público masivo, en cualquiera de sus modos o sistemas, implica necesariamente la apropiación del proceso por los actores. Se requiere, desde el inicio del proceso, la participación de los múltiples protagonistas en la elaboración para la adopción de decisiones. Esta debiera estar asociada formalmente en los niveles e instituciones de gobierno implicadas, empresas y organizaciones vinculadas al transporte, pero, sobre todo, involucrar mecanismos de consulta y participación social.

Por todo lo expuesto y más allá de la infraestructura física, resulta imprescindible la necesidad de una gobernanza integral, que contemple no solo la eficiencia operativa del sistema, sino también su impacto en la estructura urbana, la vida cotidiana de los usuarios y la equidad en el acceso a la oferta de la ciudad mediante la movilidad.

Resultan sí imprescindibles los acuerdos entre entidades de gobierno: gobierno nacional, gobiernos departamentales y, muy especialmente, municipios. Estos acuerdos deben alcanzar consensos de planificación y gestión territorial, de desarrollo sociourbano. Debe formularse, anticipadamente y en forma concertada, una revisión de las normativas urbanístico-territoriales, con objetivos de densificación de áreas equipadas y servidas, fomento de mixtura de usos, generación de fuentes de trabajo, accesibilidad universal y resiliencia urbana.

La actuación anticipativa debe poner efectivamente en juego las carteras de tierras, en una gestión activa del suelo urbano. La valorización del suelo, provocada por la nueva infraestructura, profundizará desigualdades si no se gestiona adecuadamente. Se necesita regulación inmobiliaria, carteras públicas de tierras, promoción de vivienda asequible, proyectos de uso mixto, penalización de la retención especulativa y control territorial.

Aparte de la eficiencia operativa, las experiencias de la literatura técnica muestran que estos sistemas no son únicamente infraestructuras de movilidad, sino también dispositivos de ordenamiento territorial que inciden en la estructura social y física de las ciudades. La distribución del transporte público, su accesibilidad y los modelos de gobernanza adoptados podrían potenciar o acentuar desigualdades territoriales preexistentes, afectando las oportunidades de acceso al trabajo, la educación, la salud y los servicios urbanos básicos.

Roberto Villamarzo es arquitecto.